丁元竹
中国共产党十八届三中全会指出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家现代化离不开治理现代化。早在1992年，邓小平同志就提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。今天，中国站在改革开放的新起点上，从国家治理的角度提出长远目标可谓正当其时。
一、治理的发展及其主要特征
（一）治理概念的产生、应用及含义
1．治理概念的产生
从辞源上说，治理来自希腊文κυβερvω，寓意为“监视”。后被柏拉图（约公元前427年-公元前347年）引用，再后来被应用到拉丁语和其他语言。
对于国家治理的需要始于政府开始显示自己是一个独立于市民之外的组织，而不仅仅是一个过程。在古代的雅典，市民聚集于市场处理公共事务，政府只是处理这些事务的一个过程，并不独立于市民之外。但是，今天很少有人认为政府是一个过程。事实上，作为一种制度模式，它已经成为社会中的诸多角色之一，而且是一个非常重要的角色。政府被认为是独立的实体不仅是因为它已经成为一种制度，也因为它作为某一群体的代表。
就当代社会而言，治理一词广泛使用始于20世纪90年代，目前广泛应用各个领域，遍及组织治理，拓展到问题治理，还应用于基层社会治理和政府治理，甚至全球治理。联合国开发计划署、世界银行等机构赋予它不同含义。
2．治理是一种驾驭的艺术
人们越来越认识到，“治理是一种驾驭和引导社会和组织的艺术”。它包括权利如何应用，决策如何做出，居民或利益相关者如何参与果决过程，等等。治理是结构之间、过程之间以及传统之间的一系列互动。与管理比较，治理一方面更侧重于行动，另一方面，治理是指一系列的价值、政策和制度，通过这些，社会可以来管理它的经济、政治和社会进程。换句话说，治理一方面侧重于决策制定过程，另一方面又侧重于领导和实施过程。
它是开发经济和社会资源过程中实施管理的方式。治理还被理解为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。治理的本质是驾驭的战略：关于方向和角色的决定。
3．治理是多元主体的合作
治理不仅决定走向哪里，而且也决定谁应当参与决策和以什么样的资格参与。从根本上说，治理是权利、关系和责任：谁有影响，谁做决定，以及如何对决策者问责。谈及特定组织的治理，人们更是关注其善治。治理是多元主体合作和共同解决问题的过程。习近平同志在谈到国际治理机制时指出的，“参与区域自由贸易合作时，要坚持开放、包容、透明原则，使之既有利于参与方，又能体现多边贸易体系和规则的支持，避免全球贸易治理体系碎片化”。这实际上对治理的内涵作了深刻地说明：（1）治理需要坚守开放、包容、透明的价值底线，任何制度背后都有一个价值体系在支撑着，正如新加坡前领导人李光耀所说的，“领导人的一个职责就是给人民注入信心，使其有所担当……”；（2）治理需要参与各方和所有利益相关者的参与和支持；（3）治理是一个体系，不是单一的、碎片化的。
4．发挥政府在治理过程中的不可替代作用
人们逐渐认识到制度结构或关系不只是政府内部的制度结构和关系，还包括社会部门的结构和关系。人们越来越认识到政府对于公共事务的影响只是众多因素中的一个，事情越复杂，政府的局限性越明显。与此同时，越来越多的人开始相信，公众关心的重要问题，包括环境问题、新媒体和通讯技术发展问题非常复杂以至于不能仅仅依靠政府单独决定。“治理主体由过去单纯的政府变为由政府、企业和社会各方有序参与的合作集体，治理规范由过去单纯的国家法令变为法令、道德和社会组织的公民自主契约并存；治理程序从仅仅考虑效率变为公平、民主和效率等并重；治理的手段由过去单纯强调法制变为重视法制、德治和社会公民自愿的合作相互补充；治理的方向由过去单一的自上而下变为上下左右互动。”在政府对于一些公众事务失灵或无力治理的情况下，如当超出政府管辖、政府能力有限或政府没有兴趣去处理一些公众关心的问题时，要发挥治理的独立作用。但是，问题是在这种情况下，政府应该做什么？可能做的有两方面：一是参与其他部门的工作，二是为其他部门治理共同关心的问题提供法律方面的支持。政府为处理公共事务的治理提供一个完善的法律环境是至关重要的，在这一点上，其他组织是无能为力的。为了正确理解治理，首先要意识到重视公众利益并不意味着约束政府。但是政府应当与其他角色包括媒体、社会组织、军事组织、宗教组织以及商业组织分享共同利益，有时在公共问题上他们是一致的。在这里，也不能忽视非营利组织的作用。
（二）治理模式的若干特征
１．全球公共事务与全球治理
全球治理（Governance in Global Space or Global Governance）主要处理那些超出单个主权政府能力之外的全球公共事务，诸如防止核武器扩散、全球变暖、生物多样性、贫困问题、反恐怖主义、地区和平等。20世纪的大部分时间里，全球治理实际上是政府间的互动过程。这个过程通常由若干背景相同的政府领导人、政治家、政府集体、政府间组织、杰出个人发起。
与此同时，在过去的30多年间，国际组织、国际非政府组织和跨国组织不断扩张，他们跨越国界建立联盟。国际组织、国际非政府组织和跨国组织跨越国界，建立联系，共同采取行动，目的是消除因多边金融机构政策、单一政府经济、政治和军事活动带来的社会、经济和生态影响。国际组织、国际非政府组织和跨国组织在全球层面上的出现得力于通讯技术革命。一些国际组织、国际非政府组织和跨国组织还建立开发项目，开展国际机构问责活动。他们对一些问题的争论导致一些区域性或全球性论坛的创立，这些论坛或采取委员会的形式，或以工作小组形式，比较常见的是“利益相关者过程”（Stakeholder processes，or MSP），它提供一个可以使各个部门的代表相互对话和沟通的机制。“利益相关者过程”也是政策制定的一部分或政策咨询过程。“利益相关者过程”会因目标不同而有所区别，但一般来说包括决策过程，提供机会对话和沟通，以及监督执行，而且“利益相关者过程”的关键是如何把多元部门的对话与决策过程结合起来。尽管缺乏一个正式的机制，非政府组织依然可以通过对话和沟通在全球治理过程中发挥重要作用。
当前的全球治理结构产生于第二次世界大战的年月，其基本形式是盟国组织了一系列会议和会谈。二战后，联合国、世界银行和国际货币基金组织相继建立，另外，有关食品、文化和教育等问题的讨论导致了一些有影响的组织的产生，如世界卫生组织和联合国教科文组织，等等。在这个时期，还可以看到刚刚产生不久的联合国大会通过的《联合国宪章》。《联合国宪章》第七十一章规定，经济社会委员会可以建立“协商机制”，但仅限于国际非政府组织。20世纪60年代至70年代初，一些国家在脱离殖民主义之后，面临严重贫困问题，而美国、日本等国家则经历了经济的快速发展，在这样的背景下，联合国把贫困问题纳入议程，与此同时，环境和生态问题也被纳入全球治理的视野。20世纪70年代以后，工业化、人口增长、营养不良、可再生资源的耗尽以及生态破坏、妇女问题等，逐步成为全球面临的共同问题，全球治理问题也因此越来越聚焦在这些全球公共事务上。
2．信息技术与全球市场
美国伯克利大学教授、着名社会学家曼纽尔·卡斯特发现，以信息技术为中心的技术革命，正在加速重新构造社会的物质基础。全世界的经济依然成为全球互相依赖的基础，在易变不定的几何形式系统中，引入了经济、国家与社会之间关系的新形式。在这个体系中，各个国家的经济是全球经济，与几十年前传统的农业经济、独立的工业经济体系已经截然不同；各个国家的社会是网络社会，建立在网络基础上的虚拟社会；但是各个国家依然是主权国家。与20世纪30年代不同，现代主权国家必须处理跨越国家的经济和社会事务。信息技术在改变着传统的经济组织、社会组织和社会福利。建立在全球经济基础上的各个主权国家的不同政策选择、利益博弈增加了全球经济和全球市场的复杂性。
进一步说，在国际经济中，关税、出口配额、汇率、统计口径、生产要素等是一个主权国家可以控制和管理的，但又不完全取决于一个国家的选择。在这样的情况下，主权国家的经济社会政策会造成出乎政策制定者们预料的结果，有时甚至是相反的效果。这犹如在传统的工业社会中，企业是市场的主体，不同企业之间进行竞争和博弈，采取各自的策略，有时会造成市场不公平竞争，甚至是市场失灵，最后不得不由政府出面进行宏观调控，来保持经济的稳定增长和社会秩序。在全球化下，每个国家对于国内人民要提供公共服务和社会治理，对于国际社会来说犹如一个市场主体，在国际市场上与作为市场主体的其他国家政府进行博弈和竞争。在这样的情况下，全球市场的失灵就会造成不公平竞争和主权国家宏观调控政策的失灵。这是最近几十年世界经济社会发展中衍生出来的一种新现象，它在2008年以来的国际金融中表现得淋漓尽致。当年罗斯福推行的所谓新政是孤军奋战的，并没有各国的配合。面对0世纪0年代的经济大萧条，1930年至1932年间，几乎所有国家都向自己国内退缩，提高关税壁垒，力图实施闭关自守的经济政策。
3．信息技术与全球社会
就社会来说，在没有全球信息化之前，主权国家与主权社会是统一的。
全球化条件下，情况就变得复杂起来，信息可以通过互联网、卫星电视、手机短信、微信等把不同国家的居民联系起来。这就给一些主权国家的社会治理带来一定难度。在全球化经济下，明显感到与主权政治实体不一致的情况是，全球互联网系统下的个体分布在世界各地、不同国家，在扁平的互联网系统中他们可以形成虚拟组织，也可以单独成为主体；在扁平的互联网系统中国际非政府组织、跨国非政府组织获得巨大便利性；跨国界的卫星电视频道造成了跨国界的收视群体，也造成跨国界的文化传播、文化认同。在这种情况下，国际经济、政治、文化、军事等领域的每一波动都会影响到国内居民。国际市场的变动会影响居民的消费和生产行为。
在全球化条件下，国家无法满足诸多的社会需求。经济全球化可能带来政治的全球化、文化的全球化和生活方式的全球化，而政治、文化和生活方式必须是多元的，它们不像经济的效率标准那样可以单一地加以衡量和比较。全球化背景下的单一经济效率标准和多元政治、文化、生活方式之间的矛盾，是当今世界发展过程中基本矛盾的又一表现。随着全球化进程加速，这种现象越来越明显，主权国家社会治理面临的困难也越来越多。
4．国家治理与社会治理
国家的治理（Governance in national space or within a country）有时可以理解为相互排斥的政府保护，其中有若干层次，如中央政府、省级政府、地方政府，等等。但是，在社区层次上，其他角色——社会组织的参与更为重要。在全球经济日趋复杂的情况下，政府必须既重视国内经济发展与改革，也重视国际经济变化及其对国内经济的影响。政府、媒体以及企业要及时向公众提供有关宏观经济运行、财政盈余、企业运行的信息，从而保证公众及时了解国内外经济进展，并及时提出自己的关注和意见。经济信息不仅体现公共权力，也体现政府宏观调控部门决策的程度和执行决策的效率。公开的信息将有助于稳定居民心态，增强他们的信心。