何智蕴
随着高等教育体制改革和依法治国、依法治校观念的不断深入，从法律的角度对新形势下高等学校的地位及其管理困境进行审视和研究，有助于推动我国的高等教育制度建设及相关法律法规的完善，保障各方利益的实现。
一、高等学校与政府构成行政法律关系时，其法律地位是行政相对人
政府与高等学校存在教育行政关系。无论什么性质的学校都不可能脱离政府在法律允许的范围内对其的行政领导和行政干预。因此，在教育行政法律关系中，政府与高等学校的关系是行政管理关系，政府是行政主体，高等学校是行政相对人，政府作为行政主体对学校要进行行政管理，学校作为行政相对人要接受政府的管理。政府根据经济和社会发展的需要有权设立和撤销高等学校，有权对高等教育资源进行调整和重新配置。政府依法发布的行政命令，只要与学校有关的，无论直接或间接的，学校都要执行。
作为行政相对人，高等学校在管理上的困境主要表现在以下三方面：一是高等学校对自身拥有的权力具有不确定性。国家现行法律如《教育法》、《高等教育法》等赋予高等学校的权力比较笼统、原则。高等学校在具体工作中大多以行政部门文件为依据，而行政部门的相关政策具有不确定性。二是行政规章有违上位法的情况。高等学校大多数是用行政部门的文件作为依法治校依据，而教育行政管理部门由于法治意识、政策水平等原因，其制定的部分规章制度有时与有关法律相抵触，高等学校在执行这些规章制度或制定关于这些规章制度的本校实施细则时，也就相应地与有关法律规定相冲突。三是高等学校与政府行政部门发生矛盾时，一般不会申请法律救济。这是因为高等学校（特别是公办高校）一方面是政府的行政相对人，另一方面又与政府教育行政部门有隶属关系，从某种意义上说是内部行政关系。所以高等学校即使明知政府行政行为损害了自己的权利和其他合法利益，一般都会服从。但高等学校是民主意识、法治意识比较强的组织，这样影响了政府与高等学校的关系，也影响了高等学校的办学积极性、主动性和创造性。
二、高等学校依法进行教育、教学活动时，其地位是国家教育权的代理人和具体行使者
《高等教育法》第十八条规定：“高等教育由高等学校和其他教育机构实施。”这是一个典型的授权条款，它表明作为国家教育权重要组成部分的教育教学活动的实施权，实际上由作为被授权人的高等学校行使。国家依法举办高等学校并赋予其从事教育活动的行为，是国家教育职能的一种实现方式，而高等学校的办学权力和权利，是国家教育权的转移或委托。国家通过法律、法规授权高等学校行使一定的行政管理职权。比如：
《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”
这确立了高等学校的办学自主权。再如，我国《学位条例》第八条第一款规定：“学士学位，由******授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由******授权的高等学校和科学研究机构授予。”这就确立了高等学校享有颁发学历证书、学位证书的权力。由此可见，高等学校经由国家法律的授权，行使国家行政权力或公共管理权力，是典型的行政行为。综合起来看，我国高等学校享有的权力包括：招生、教育教学、科学研究、机构设置、教师管理、学生管理、经费使用，等等。
但我国的法律没有就高等学校与政府共同拥有的权力作出规定，使高等学校办学行政权不清晰。虽然规定经过相关法律授予高等学校的自主权之后，只要高等学校合法正当地行使，便不再受政府公权力的干预，政府只在法定的范围内通过合法的手段进行监督。但事实上还存在着一些公共权力领域，如确定高等学校的招生人数、设置机构与部门等，需要高等学校与政府从两个方面协商确定。高等学校行使管理学校内部事务权力，但它本质上仍是政府的而非学校自己的权力，政府可以随时撤销授权或委托将这些权力收回由自己行使。在学生管理方面，高等学校一直视学生为学校组织内成员，当学生违纪时，各个高校按自己的校纪校规对学生予以处分。而实际上，学生既是学校组织内成员，也是学校行政相对人，对学生的处分必须按新的《普通高等学校管理规定》所要求的“程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当”。学生有了处分的权利救济机制——申诉程序。当学校行使行政权力如开除学生学籍等行政权力时，学生如有异议还可申请法律救济。按照上述规定，高校对学生违纪处分要制定相关实施细则、成立办事机构、健全权利救济等，对学生违纪行为的调查、取证、处分、申诉等工作环节，高校不得不投入大量的人力、精力。但在具体工作中由于认识上的差距和经验不足，难以对学生的违纪行为定性，结果导致高等学校在执行处分上产生畏难情绪，这不利于高等学校的正常管理和对学生的教育。
三、高等学校与其他地位平等的权利主体发生民事关系时，其法律地位是法人
高等学校不仅要作为行政相对人接受政府的行政管理，与政府构成行政关系，而且还要与其他地位平等的权利主体建立一定的民事关系。我国《民法通则》以法人是否营利为标准，将法人划分为企业法人与非企业法人，其中非企业法人又可以进一步划分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人。《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格。”首次在法律上明确提出高等学校的“法人”资格。此后，《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”这一规定再一次确认了高等学校的法人资格，是独立的民事法律关系主体。
高等学校作为民事主体，不仅表现为与不具有隶属关系的国家机关、企事业单位、集体经济组织、社会团体、个人之间的平等的权利义务关系，也体现在与教育教学活动无关，而由高等学校所辖企业提供的纯服务的经营性活动中的学校和学生关系，如学校因收取住宿费、为学生订购教材等事项而与学生形成的法律关系等。学校与学生的法律关系具有以下特点：主体身份平等，即双方具有同等的法律地位；权利义务平等，高等学校与学生均享有民事权利，履行民事义务；意志形成自由，不存在一方强制另一方为或不为一定行为的现象，即民事法律关系的发生不是他人强迫的结果。
高等学校作为法人与学生发生民事关系，依法只应在默认契约内承担责任。但目前我们还没有形成一个良好的法治社会所应有的制度环境，高等学校作为法人处理对内关系时往往超出了默认的契约关系。例如当学校与学生发生民事纠纷，无论什么原因造成学生在校期间意外伤害，绝大多数学生及家长都不会寻求法律救济，而无限制地要求学校承担责任，如提出赔偿要求等。高等学校往往因自身具有行政的功能，考虑到学校的安全和稳定，也往往愿意给予学生或家人一定的补助或赔偿，而公办学校因其事业单位的性质，在财务上无法支付这笔费用。
四、走出高等学校管理困境的途径与建议
首先，国家相关部门要加强教育立法，建立健全法律的监督机制。高等学校管理的困境与历史的教训都要求我们必须依据《教育法》、《高等教育法》等教育法律法规所确立的基本原则，建立科学、完备、反映自身特性要求的高等教育立法体系，并及时制定相应的配套法规和实施细则，形成较为完善的教育法规体系。包括制定所有调整高等教育活动和教育管理工作的各类规范性文件的活动，调整对象包括国家有关主管部门与高等学校之间、高等学校内部之间以及社会各界与高等学校之间纵横交错的法律关系。
要建立健全法律的监督机制，教育立法连同教育执法、司法一并考虑设计，形成一套广泛的法律监督系统，确保教育法规的顺利推行。
其次，地方行政部门制定政策时要做好与相关法律法规的衔接工作，做到依法行政。法律素质是做好工作的必备条件之一。教育行政部门要带头学法、用法，发挥表率作用，熟练地掌握履行职责所必需的法律知识。制定政策时要吃透相关法律法规的精神，征求有关法律专家的意见，成立政策咨询的专家团，使制定出来的政策“合法”。
第三，高等学校要健全工作机构与机制，加强对依法治校工作的组织和领导。成立依法治校工作的机构，负责管理、协调学校的法制工作，审核学校将要出台的规范性文件，配合有关部门建立、健全学校各项规章制度，协助有关部门处理校内申诉案件，指导监督学校有关部门开展依法治校工作，形成有法必依、有章可循、照章办事、违章必究的管理机制。
（本文获2006年学校中层干部优秀论文一等奖，原载《中国高等教育》2007年第8期）