李昌祖、励立庆
国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制是我国宪政体制在高等教育领域的内在要求，是《中华人民共和国高等教育法》确立的一项基本法律制[1]，也是高等教育内部管理实践的一种有效的运行模式[2]，具有合宪性、合法性和符合我国高等教育发展规的特点。我们认为应当结束长期以来以政治角度和法律角度两相分离的视角来审视党委领导下的校长负责制的惯性思维，从维护宪法尊严和保障法律效力的高度来深入研究和切实贯彻落实这一法律规定，有效抵制和消除当前形势下对党委领导下的校长负责制的种种质疑和干扰，为实施“依法治校”战略和有力促进高等教健康发展奠定基础。
一、党委领导下的校长负责制的法律制度解析
（一）党委领导下的校长负责制是我国宪政体制对高等教育事业的必然要求
《中华人民共和国宪法》明确指出，中国各族人民将继续在中国共产党领导下建设中国特色社会主义事业。这一规定充分表明了在我国现有权力运作体系和包括高等教育在内的各项事业中，中国共产党始终居于领导地位，高校实行党委领导下的校长负责制正是贯彻实施这一规定的具体体现。简而言之，高校实行党委领导下的校长负责制是我国宪政体制的必然要求，也是我国宪政体制的重要内容。
高等教育承担着国家人才培养、民族文化传承和社会服务的重要功能，是影响国家人才竞争力、科技竞争力、知识和文化竞争力的核心领域，不仅关系到当前国家的基本稳定和健康发展，更关系到中华民族长远的振兴和繁荣。高等教育在我国社会主义事业中的突出地位决定了高校尤其需要坚持党的有效领导，必须将实行党委领导下的校长负责制纳入满足我国宪政体制内在要求和维护宪法权威的思维框架中，坚决予以维护和贯彻。
确立党委领导下的校长负责制的合宪性是目前我国高等教育事业生存与发展的关键，是实施“依法治校”战略的前提。在高等教育事业发展的实践中确立一种符合宪法规定的内部管理体制，其意义不仅仅限于内部管理的合法性，更主要的是确立了党委领导下的校长负责制的宪法性地位，蕴涵了对高等教育事业领导体制的理性选择，满足了高等教育事业坚持社会主义性质的必然要求，体现了高等教育事业保持正确发展方向的需要。
（二）党委领导下的校长负责制是一项既定的基本法律制度
《高等教育法》明确规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，并规定了党委和校长各自的功能和职责。因此，党委领导下的校长负责制是一项基本法律制度，它的合法性也由此得以凸显，在高等教育管理实践中坚持党委领导下的校长负责制更是不容置疑。
坚持党委领导下的校长负责制这一基本法律制度具有三方面的涵义：一是从法律的层面实现了我国宪政体制的要求，维护了宪法的权威，在高等教育事业中巩固了党的领导地位。二是确立党委领导下的校长负责制这一高校领导体制的法律地位。三是为高校内部的有效管理以法的形式设计了组织构架并进行了职能配置，为“依法治校”提供了切实充分的法律保障。在这里需要特别指出的是，一项基本法律制度的确立是一个科学的立法过程，它不仅是一个国家意志抽象的形成过程，同时也是一个将客观存在的实际现象与先进的国家意志完美结合的过程。因此，《高等教育法》在确立党委领导下的校长负责制的立法过程中已经充分体现了坚持党的领导和尊重、反映高等教育客观规律的需求，在现行的法律制度之下坚持党的领导和体现高等教育发展的客观规律是一个统一体，而不是一个矛盾体。
但是，近来不断有人根据自己的偏好和需要来考察党委领导下的校长负责制的利弊和优劣，以至于在对实践中出现的一系列问题的根源归因时，跳出了对法律制度框架内运作机制层面存在问题的探究，而一味转向对法律制度本身的质疑。更有甚者，一方面高呼要“依法治校”，一方面又对现行法律制度进行否定，这是缺少法理常识和法律思维的。
我们并不轻视或者拒绝对任何问题的争论和探讨，包括对党委领导下的校长负责制本身，但我们并不接受将尚未成熟的方案在没有被广泛认可的状况下作为一种假想的客观事实去要求付诸实施，而忽视甚至超越现有的法律规定。这只会带来思想上的分歧，造成管理上的混乱，在实践中是有害的。党委领导下的校长负责制作为高校内部管理的一种制度安排，是保障高校正常运作的根本需要，必须在现有法律框架下着眼于结构的优化和功能的充分发挥，切实推进“依法治校”。
（三）党委领导下的校长负责制是反映高等教育内部管理实践要求的有效运行模式
宪法的规定往往基于宏观的考量，而法律的规定则基于具体的现实需要。我国实行党委领导下的校长负责制，既受到国情和时代环境的影响，也是基于历史和现实而作出的一种抉择。
第一，实行党委领导下的校长负责制是我国高校管理体制历经变迁后的历史选择。
新中国成立以来，我国高等学校的内部领导体制的变化大体上经历校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、党委“一元化”领导、党委领导下的校长分工负责制、校长负责制和党委领导下的校长负责制等多个阶段，几经变动，历经波折。实践证明，单纯强调“党委领导”或者单纯强调“校长负责制”，都是不科学甚至有害的。坚持党委领导下的校长负责制是不断总结我国高等教育发展过程中正反两方面经验后作出的理性选择。
第二，实行党委领导下的校长负责制是面临复杂形势的现实需要。从国际形势看，当前冷战思维仍然存在，霸权主义、强权政治时有发生，外部环境错综复杂。从国内形势看，随着改革的深入，深层次的矛盾和问题不断暴露，多元化的价值观念和残存的封建没落思想对高校造成巨大冲击。实行党委领导下的校长负责制可以充分发挥党在长期实践中形成的驾驭复杂局势的能力，加强高校党的建设和思想政治工作，凝聚人心，把握局势，有效抵御和克服各种错误思潮的侵袭，维护学校和社会稳定，为高等教育的健康发展奠定基础。
第三，实行党委领导下的校长负责制是推动和保证高等教育健康发展的客观需要。
在当前高校发展任务重、发展要求高的新形势下，实行党委领导下的校长负责制可以发挥党委和行政的积极性，分工协作，互相促进，既可以避免因单纯依靠校长个人能力而可能出现的决策失误，利于校长集中精力在教学、科研和行政管理工作中发挥更加积极有效的作用，又可以发挥党委领导班子的集体智慧与作用，保证高校重大决策的科学性，避免和减少因个人失误而可能造成的损失。
二、党委领导与校长负责的职能与权力的法律调整
权力运作体系的核心内容是对相关主体设定职能和配置权力，并实现权力制衡，其科学性与合理性是现代宪政体制的根本要求和具体体现。我国宪法和高等教育法对党委领导下的校长负责制作出了职能规定与权力配置，具体而言就是党委领导和校长负责。但在实践运作过程中，出现了诸如党委行政二元结构和两张皮、党委一元化领导和校长虚置等问题[3]，我们认为这与法律规定的职能设定和权力配置尚欠明确具体，尤其是对党委的职能设定和权力配置过于笼统抽象、缺乏可操作性有关。因此，需要对相关主体进行职能与权力的清晰界定和调整，也就是说相关主体的职能与权力需要法律调整。
（一）进一步明确和界定党委和校长的职责和功能
检验党委领导下的校长负责制这一法律制度是否成功的标准，并非取决于党委书记和校长个人的能力与素质，而是取决于该项制度是否在宪法和高等教育法的框架下，科学合理合法地界定相关主体的职责与功能，使党委书记和校长处于有法可依、有章可循的办事规则和程序之下。结合高校实际，形成党委是决策机构，校长领导下的行政体系是管理机构的领导体制和工作机制，科学调整和明确界定党委和校长的工作范畴，避免相互间的职能重叠和冲突，是有效实施党委领导下的校长负责制的前提和基础。
（二）进一步对党委和校长的权力进行合理配置，实现权力的分离与制衡
实现高校领导体系权力的分离与制衡是各国高校普遍采用的一种做法，符合世界高等教育发展的潮流，同时也符合我国宪政体制中有关人权和民主的基本精神，符合高校内部管理和发展的基本需要，是高校治理的普遍规律。我国高校党委是学校的领导核心，总揽学校改革与发展的全局。校长是学校的法人代表，依法独立地负责学校教学、科研和其他行政管理工作。学校党委确定的大政方针和学校的一切行政事务，均由校长负责实施，在不违反原则性规定和既定方向的前提下，学校党委均应支持校长开展工作，不包办，不干涉。校长在学校行政工作中遇到重大问题和重要事项，须将工作意见和方案提交党委讨论决策。我们认为，只要科学合理地依法实现相关主体的权力分离与制衡，并依法实施，党委领导下的校长负责制可以焕发更加旺盛的生命力。
（三）确立科学合理的人才选任和聘任制度，确保党委领导下的校长负责制得以有效实施
在现行制度科学合理的前提条件下，人的因素成为制度能否切实贯彻的关键。只有把充分理解党委领导下的校长负责制的法理内涵，自觉维护宪法和法律权威，尊重高等教育客观规律的高素质人才选拔到高等学校的领导岗位上来，才能充分发挥党委领导下的校长负责制这一基本法律制度的积极效应，才能廓清党委领导下的校长负责制与管理实践中的弊端之间的关系。目前，我国高校领导干部的产生采取党委书记选任制与校长任命制相结合的方式，选任制度的科学性是显而易见的，但选任制度的优越性必须依存于任命制度的优越性。因此，我们应当考虑优化高校行政班子产生的方式，改变单一的任命制度，确立行政班子的聘任制度，强化人才选拔，从而保障党委领导下的校长负责制发挥最大的效应。
三、党委领导下的校长负责制的依法实施
（一）确立民主集中的决策机制是依法实施党委领导下的校长负责制的根本要求
高等学校必须贯彻落实民主集中制，确立民主集中制的决策原则，进而实现党对高等学校的领导。要完善对重大问题的决策机制，对学校的重大问题和重要事项，要坚持民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合，按照少数服从多数的原则，由党委集体讨论决定，避免党委书记或者校长一人说了算，以保证各项决策的正确性。要建立健全全民决策机制。要增加重大问题和重要事项决策的透明度，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，畅通教代会、教授会、民主党派、学生会等多种渠道，积极听取广大师生员工对学校重大问题和重要事项的意见和建议，真正发挥其在学校民主管理和改革建设中的基础性作用。
（二）健全科学规范的运行机制是依法实施党委领导下的校长负责制的根本途径
一是要规范会议议事制度。对党委会、常委会、书记办公会、校长办公会等的职能定位、出席范围、议事规则等都进行明确具体的规定。二是要结合高校实际对重大问题和重要事项的具体内容进行梳理与明确，并规范具体的决策程序和要求。三是建立健全工作执行机制，努力提高工作效率。
（三）建立民主监督机制和责任追究机制是实施党委领导下的校长负责制的根本保障
在贯彻民主集中制原则和健全科学规范的运行机制的基础上，建立和完善民主监督机制和责任追究机制是依法落实党委领导下的校长负责制的根本和关键。必须充分保证相关权力主体在法律制度的框架中发挥主观能动性，避免个人凌驾于法律之上作无谓的创造而给学校管理带来混乱。一是要依法建立民主监督机制。要充分行使教代会的监督权，通过法定程序，充分行使知情权、审议权、评议权。要整合教代会、学生会、教授会、民主党派等监督力量，规范监督程序和内容，强化事前预防监督和事中过程监督，形成规范稳定的法律监督体系。二是要建立责任追究制度。对于相关权力主体擅自越权、专权的做法，应该给予行政处罚，对于违反高校内部管理条例和工作制度的行为应该追究纪律责任，对于违反高等教育法等相关法律的行为，要追究法律责任。
参考文献
[1]魏士强.关于党委领导下校长负责制的法律思考.中国高等教育，2005（2）.
[2]骆郁廷，沈壮海.历次高校党建会关于党委领导下的校长负责制的论述.中国高等教育，2003（19）.
[3]张小娟.坚持和完善高校党委领导下的校长负责制.中国高教研究，2005（6）.
（本文获2005年学校中层干部优秀论文一等奖，原载《高等农业教育》2007年第2期）