书城政治公共管理伦理:理论与实践
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第21章 效率导向及其困境(6)

这种现象在我国政府实践中是大量存在的,如各地的“圈地风”。自20世纪90年代以来,各地“圈地成潮”,开发区规划用地远远超过现有全国城镇建设用地面积总和。一些地方错误的政绩观、片面的发展观以及以权谋私行为的蔓延,使许多开发区的建设偏离正常轨道,演化成了疯狂的“圈地热”。随之而来的是占而不开、不用,土地大量闲置、抛荒,而失地也就失去生活保障的农民迅速增加,粗略的统计表明,1996年,中国耕地面积是19.51亿亩,2003年底减少到18.51亿亩。7年整整减少1亿亩。其中圈地运动是减少耕地的主要因素。公布的非农建设用地批地5076万亩,仅2003年的建设用地就占用3806万亩耕地。同时,由于我国非法(未经批准征用)征用土地通常是合法数字的20%-30%,圈地的土地主要是近郊人口比较密集的地方,农民人均耕地本来就比较少……仅仅从这个数字看,1998年开始到2003年结束,圈地运动形成的失地农民大约有1个亿。据农业部副部长尹成杰通报,随着工业化和城镇化推进,目前,中国每年农村正常占用的土地达到了400多万亩,其中,农民耕地所占的比例约达200多万亩,“200多万亩”这个数量,表明每年可能有100多万农民失去耕地。

很显然,这样的开发建设,决策者的心态可见一斑:预期经济建设尽可能快速发展,在任期间做出尽可能多的业绩,既可以展示给公众,也便于仕途的升迁。所谓的“政绩工程”、“形象工程”便是对这种决策意图和决策者心态的形象描述。这样的效率伴随着大量的浪费与破坏,“败家子”式的发展已经造成了严重的环境与生态破坏,与健康的社会发展愿望相去甚远。

事实也已经证明这是一种掠夺性的增长模式,而非西方理性基础上的功利主义效率模式。

第二,表现为“先发展、后治理”的观念。这种观点认为,许多工业化国家在实现经济发展过程中都遇到环境破坏的问题,这是经济进步过程中的必经之路。持这种观点的人以美国为例说明之。美国在20世纪50-60年代工业高速发展,环境问题也十分严重,五大湖之一的伊利湖被称为“死湖”。随后,美国在1970年前后出台了众多环保政策,包括建立美国环保署,制定《国家环境政策法》、《清洁大气法》、《水清洁法》等,并在许多环境成文法中都规定了“公民贯彻实施条款”(居民诉讼制度),发起一场全民参与的环保运动、并成功挽救了环境。据此认为,现今中国还处于经济起步阶段,发展经济是头等大事,现在谈“环保”不仅成本太大还会延缓社会进步,不如等到经济水平达到一定程度,再花大力气治理环境。

然而,持这种观念的人没有看到中国与美国的差别。比较中美两国可以看出,1970年美国的人口是2亿,国土面积与中国相当,而中国现有13亿人口。比较各种人均占有资源指标,中国都远远落后于美国,有人曾断言如果中国人像美国人那样消费矿产资源,三个地球也不够中国人消费。两国环境的承载能力和恢复能力之间的差距不言自明。且不论“美国式”发展对中国社会意味着什么,单就目前中国环境状况而言,若得不到及时扭转,中国经济就可能像其他环境污染严重的亚洲国家一样,从繁荣走向衰落。这是一味追求效率目标蕴含的必然结果。

第三,表现为鼓励精英的平等观。这种观点认为,我国改革开放过程中,在财富积累中需要通过鼓励精英的政策,让少数人先富起来,即使是牺牲另一部分人的利益,也是公平合理的。鼓励精英尽可能多地创造财富,最终有利于社会财富的增加,所以分配政策向精英阶层倾斜是发展经济与创造高效率的必要保障。在这种观点的引导下,社会分配政策向精英倾斜成为理所当然的选择。结果导致忽视社会公平,贫富差距加大,以及社会不同阶层利益关系的失衡。正是这种追求经济效率为中心的分配价值观,不仅导致了我国城乡居民收入差距不断扩大,而且早已超过了警戒线。据统计,城乡居民的实际收入达到5~6∶1,全国大约一半农民的收入水平,在大城市居民的贫困线以下。如果再加上地区之间的不均衡发展,更可见这种公共政策的不公平性。

的确,在精英政策的鼓励下,我国的富裕人群在不断扩大,意味着有更多的人由穷而富,实现了经济地位的提高。但是,与此同时,还有不少人收入提升并不是很快,甚至出现相当数量的人不但没有获益、反而受损的现象,贫富差距比以前更大了,表现在:基尼系数增大,已经超过世界公认的0.4警戒线;城乡收入差距扩大,从1978年的1∶2.3扩大到现在的1∶3.32,有研究认为已经达到1∶6的水平,属世界之最。更严重的是,经济政策的不公平导致其他领域的不平等,如城乡孩子上大学的机会之比是10∶1,占中国人口总数80%的农民,只享有20%的卫生健康资源,而占人口总数20%的城市居民却占有80%的卫生健康资源,在农村约有40%-60%的人看不起病,而在中西部地区,则高达60%-80%。很显然,精英政策使得社会财富和资源的分配出现严重的不公平,甚至像教育、健康这类基本权利的分配也出现了明显的差异。

调查发现,在已经形成两个贫富阶层的格局下,贫富差异还表现在代际间的传递,“出现了富者的后代承受着富者的遗产和资源,同样,贫者的后代也只能继续忍受着贫穷的煎熬”。

毫无疑问,中国贫富差距的出现,造成了社会阶层的分化和社会阶层矛盾,而近10年来贫富差距的持续拉大,则造成了社会阶层的固化和不同社会阶层之间的心理对抗。部分中、低收入阶层对富裕阶层已经在一定程度上产生了对抗心理,甚至有可能演化为社会冲突行为。同时,由于部分高收入者是通过掠夺性、腐败性、欺诈性、垄断性等不合理甚至非法手段获得财富的,又进一步加剧了社会弱势群体的被剥夺感,激化了不同收入阶层之间的冲突与矛盾,从而严重影响了社会的稳定与和谐。切实缓解贫困问题、缩小贫富差距、确保不同社会阶层能够在合理分享改革发展成果的条件下和谐相处,已经成为中国发展进程中刻不容缓的重要目标和任务。

第四,表现为短视的政绩观。这种观念相信,政府公共管理的最大使命是使公众的利益最大化,如收入的增加,消费能力的提高。这种观念引导下的政府绩效观主要关注的是经济增长的数字,尤其是官员任期内的GDP增长,和各种政绩工程的多少。于是,各级地方政府竞相投入建设形象工程,进而导致资源的过度利用和掠夺性开采。结果是,在增加某些官员任期内社会财富总量的同时,严重剥夺了理应储存的资源,对后世的生存与发展产生破坏性的影响。

的确,为追求短期的效率而牺牲后世的利益,已经成为各国政府面临的严肃问题。牺牲后世的利益以满足今世的需要,从伦理的角度看是违背公正原则的,尤其是违背罗尔斯所说的“正义的储存原则”。按照正义的储存原则,政府在为今世的民众谋福利过程中,必须对本国资源有充分的保留与储存,以保证后代的基本福利。如果一味为了增进在任时期人民的福利,而不顾后代的幸福,这种建立在剥夺后代幸福之上的“最大利益”是不公平的。

正如乔治·弗雷德里克森所说的,代际公正问题是各国政府都需要认真对待的问题。他说“作为扩大了的道德共同体的成员,我们至少有责任不损害后代的潜在利益”。卡拉汉则提出了我们履行长期责任的四条原则,其中就包括“我们不应做任何危及后代生存的事”。一国之内的资源是我们及我们的后代共同享有的财富,任何政府在促进经济发展之时,没有理由破坏子孙后代的生存资源。

事实上,即使在传统功利主义的效率伦理原则中,当政府的“政绩”是满足人民需要的时候,也存在什么程度的满足是当世人民“应得的”的问题。