（一）分权制与政府权能的场域基础
分权制是依据分权理论设立国家权力机构、展开政府权能活动，从而形成政权组织与权力运行的制度。分权制既是一种国家权力配置模式，又是一种政府权力格局。分权制体现着国家权力分立与制衡的关系，依据分权与制衡原则而组成的政府是分权式政府。分权式政府组织是分权与制衡权力关系的物化体现，具体有三个方面构成：一是国家权力的组织形式和权力关系，即国家权力分为立法权、行政权和司法权这三种权力，并分别由议会、政府、法院三个不同职能的国家机关行使，三个不同职能的国家机关又由不同的人组成，不能互兼。这三种权力既相对分立，又相互制约，体现分权制衡的权力关系；这三个不同职能的国家机关既独立行使职权，又相互牵制平衡，形成分权制约政体。二是国家整体与部分之间的关系特别是中央与地方政府之间的关系，这是国家纵向权力结构和权力配置关系，单一制国家结构与联邦制国家结构在中央与地方政府的权力关系上有很大差异。三是政府内部各个部门之间的权力分配及其权力关系，这是政府权力在部门之间运作而形成的关系，体现为部门的具体职责权能。
近代以来，西方资本主义国家的政府建立了立法、行政、司法三权分立，彼此协调又相互制约的权力运行体制，国家权力分立制衡成为维系其政治制度存在和保证国家机器运转的最重要原则和最基本特征。
300多年来，几乎所有西方国家都依据分权制衡原则来设置国家权力机关，分权学说被实际运用于西方的政治实践之中，当今西方国家在政府体制与制度上形成了一个共同特点：即在国家权力体系中，没有一个人或机构具有绝对的统治权，通过权力之间的相互制约来防止专制权力的出现。用权力分立和权力相互制衡的手段，达到监督和制约权力、防止专制权力出现的目的，来设计有限政府的体制与制度，这些认识是洛克、孟德斯鸠，以及美国建国者们的分权学说中最基本的共识，也是近代西方政治思想中的重要内容。
洛克依据国家权力本身具有的不同属性，把国家权力分为立法权、执行权（行政权）与对外权。即立法权是制定和颁布法律的权力；行政权是执行法律的权力；对外权包括宣战、媾和、订约等项权力。洛克认为在这三项权力中立法权是国家的最高权力，“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力”。“社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的”。洛克强调立法权与执行权必须“分立”，立法权由议会掌管，执行权由君主行使，议会制定的法律，需要经常加以执行和注意，“因此就需要一个经常存在的权力，负责执行被制定和继承有效的法律；所以立法权与执行权往往是分立的”。从对外权的实际运行来看，它与执行权并没有明显的区别，而且对外权与执行权这两种权力几乎总是联合在一起的，因而，对外权也应该交给君主掌管。洛克把立法权与执行权分立，是在政治权力结构内部制约政府专权的第一步，通过权力的分开行使来实现对权力的基本约束，这是洛克为政府发挥权能作用所设计的最基本的权力空间。第二，洛克强调立法权的至高无上性，通过强化立法权的权威性和人民对立法权的主宰力，实现对执行权的制约和对立法权本身的制约，同时，洛克又认为立法权并不是无限的权力，它是“得自于人民的一种委托权力，”当这种权力的行使背离了维护人民的生命、自由和私人财产的宗旨时，人民有权收回委托的权力。
显然，洛克在这里不是从制度的角度设计政府权能的场域基础，而是从政府的外部——即通过公开反抗的角度寻求解决暴政统治的途径，表现出其思想中妥协与无奈的情绪。
孟德斯鸠从防止权力滥用和保护公民个人自由的政治理想出发，强调要把政府权力分为立法、行政与司法三个部分，并且使这三种权力彼此之间相互牵制，以分权制衡原则设计政府权力结构。孟德斯鸠与洛克一样把立法与行政权力划分开来，与洛克不同的，是他把司法权列为政府单独的一项权力，由司法机关独立行使。行政权是以执行立法机关制定的法律为目的，司法权是保护公民的自由和权利为目的；行政权的行使具有主动性，主动行使法律赋予的权力，在法律范围内对国家的各种事务进行管理，司法权的行使坚持“不告不理”的原则，具有被动性。孟德斯鸠主张“以权力制约权力”，使分开之后的立法权、行政权与司法权这三种权力之间彼此相互牵制。在三权分属不同权力国家机关的同时，他强调行政优先，为防止立法专政，主张行政权拥有否定立法权决议的权力和解散立法议会的权力。孟德斯鸠把国家权力划分为立法、行政、司法三个部分，为国家权力结构的形成奠定了理论基础。同时，他以限制政府滥用权力作为实现公民政治自由的条件，按照分权学说建立的国家权力结构应该以政治自由为目标，为此政府的权力应当受到一定限制，政府权能应当有明确的边界。所以，“孟德斯鸠将应然的价值目标置于可操作的政治行为之中，从而使他的分权学说在欧美许多资本主义国家的政权建设中获得了普遍的认同”。
美国建国者们依照孟德斯鸠的理论来设计政体，把国家权力分为立法、行政与司法三个部分并由不同的部门行使，制定了人类历史上第一部以分权制衡原则为基础的宪法。麦迪逊（James Madison）出于“野心必须用野心来对抗”的想法，为了防止权力被滥用必须把权力加以划分，并相互制约，他说：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。”汉密尔顿论述了分权的具体做法，“把权力均匀地分配到不同部门；采用立法上的平衡和约束；设立由法官组成的法院，法官在忠实履行职责的条件下才能任职；人民自己选举代表参加议会——凡此种种，完全是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步”。他进一步强调，在共和政体中，立法权必然处于支配的地位，为了防止权力扩张的危险，立法机构分为两部分：一部分代表公民、一部分代表各州。美国的建国者根据这些原则来架构政治体制，议会实行两院制，由参议院和众议院分别掌握立法权，众议院直接反映人民的利益和要求，参议院反映各州的利益。联邦行政权力由总统掌握，总统由全国人民间接选举产生。总统身兼国家元首、行政首脑和三军统帅，拥有广泛的和最高的行政权力。联邦法院行使司法权，对于国会或总统的法律法令具有违宪审查权，宣布宪法无效。稍后，杰斐逊等人主张中央与地方政府的分权以及层层分权，反对权力过分集中于联邦政府，通过把国家权力分散到地方各级政府，以形成权力纵向制约机制，即中央与地方政府、地方与地方政府之间相互制约的权力结构，从而有效防止走向中央集权。
近代资产阶级革命胜利后，分权学说成了资产阶级建构政权组织的理论指导，成为资产阶级宪法中所普遍采取的原则。然而，由于各个国家的阶级力量对比、历史传统、民族状况等等因素的差异，尽管他们都采用分权学说建立各自的国家机构，但是各国政权组织的具体形式还是有很多不同的。以分权学说为基础组建的资产阶级政权组织形式分为英国式和美国式两种基本形式。在英国式的政府权力结构中，议会行使立法权，是国家的最高权力机构，行使行政权的内阁和行使司法权的法院都是由议会产生，对议会负责。立法、行政和司法这三种权力并不相互独立，立法权是行政权和司法权存在的基础，立法机构处于整个权力结构的核心，其地位高于行政机构和司法机构。内阁由下议院多数党的党魁组织，内阁对下议院负连带责任，如果下议院对内阁不信任，不是内阁总辞职，就是内阁解散下议院，因此，这种内阁总揽国家行政权但必须对议会全权负责的政府权力结构模式称为议会集权式结构，又称为“议行合一”制、责任内阁制、内阁制、议会内阁制政府。现代实行君主立宪制与议会共和制的资产阶级国家，一般都采用英国的方式实现分权原则，建立政府的权能结构。
美国是以分权制衡原则建立政府权力结构的典型国家。美国宪法规定，国家的立法权、行政权和司法权分别由议会、总统和法院独立行使，三权之间是独立、对等的关系，并借助权力在国会、总统和法院之间的交错设置，为权力制衡提供制度基础。分权与制衡的体制不仅意味着权力的分割，同时意味着权力的混合，制约与平衡的原则“并不要求立法、行政和司法应该完全互不相关”，权力分立是相对的，不是绝对的，以保障各个部门自由、稳定、有效行使权力目的。因此，分权与制衡体制，一方面是一种通过权力相互交错达到相互制约的政治设计，在两个权力机关之间有部分重叠的权力；另一方面，三权之间尽量保持独立性，避免一种权力凌驾于其他权力之上。现代实行总统制的国家一般都因袭美国分权制衡的权力结构模式。
除上述这两种基本形式外，还有元首集权制模式，例如法国的半总统制、俄罗斯的总统制基本上就是这种权力结构模式。在这种权力结构中，总统是国家元首，他以仲裁人和保证人的地位行使国家权力，成为立法、行政和司法三大权力的统帅，他不仅实际掌握着超越于政府之上的行政大权，而且又有宪法赋予的在与内阁和议会两院磋商之后的解散议会的权力，议会对内阁的不信任案能否导致内阁重组，最终取决于国家元首的同意。相反，立法、行政和司法三大权力机构之间则处于分立制衡的状态。例如，俄罗斯宪法规定总统是“国家元首”，是“俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障”，总统处于实行三权分立的议会、政府和法院之上。
世界各国政府的权力结构都在不断的演变，以分权学说形成的国家权力结构已经改变了阶级分权的含义，而成为掌握国家权力的政治利益集团的内部分工，成为按照分权与制衡原则建立的国家权力体系。
在整个权力结构中，出现了行政权不断扩大，立法权力相对弱化的趋势。行政权是一种执行权，执行权在实现的过程中体现着执行者的主体能动性，执行权面对的情况复杂多变，政府在应对紧急情况行使权力的同时其权能范围在不断扩大。司法权往往是一种事后救济权，其权力范围是确定的，不可能随着权力行使者行使权力行为发生而使权能范围扩大。所以，行政权的扩大，使得行政机构日益突破典型的三权分立格局，“侵蚀”立法权乃至司法权，呈现出“行政集权民主制”的结构特征。另外，分权制权力结构受到了政党政治的重要影响，国家权力机关的分权与制衡变成了政党内部的权力分配与协作，无论在两党制、还是多党制的国家里权力结构都出现了这种变化。
国家权力的分立是不同国家机关之间的权力分工，这种权力分立是有条件的、相对的，是以保证国家主权的完整性和国家机构的整体性为前提的。权力分立使权力制衡成为可能，从而使国家机器按照资产阶级民主原则和政府治理的需要运转，使国家权力关系结构和政府权能的内容、形式等都发生了重大变化。这些变化表现为政府权能内容增多、权能形式复杂多样、权能途径具体稳定、权能效率迟缓低下。
分权制使政府权力变得专业化和复杂化，政府规模、政府构造比前资本主义时代的任何政府都要庞大、复杂。随着社会发展特别是社会化大生产时代的来临，新的社会问题、经济问题顷刻间如泉涌而出，政府的社会管理职能和经济管理职能日益扩大，社会福利、环境卫生、公共健康、自然保护、失业就业、科技发展、经济政策等等，从宏观决策到微观调控在19世纪后期开始出现，政府从此成为最大的社会管家和宏观经济活动的最大参与者、组织者。政府职能扩大了、政府权能内容增多了、权能形式变得复杂多样。政府权能的这些变化是政府权力组织为适应现代社会变化而进行的自觉调整，这种调整是政府成长过程中历史必然性的体现。在政府权力组织的调整中，议会的地位和作用在不断下降，而直接面对社会现实问题、以执行权为主要内容的行政权则不断扩张。
分权制政府与君主专制政府的在权力组织和权力运行上的明显不同在于，由一人独揽国家权力转变为国家权力由不同部门和机构分别行使，国家权力在分权与制衡原则的基础上“分散”了，掌管和行使国家权力的主体变得“多元”了。在国家权力分立的结构中，维系各个权力部门运作与协调的是宪法和法律所确立的各种规则，宪法确立的权力规则和法律的具体规定保证不同权力主体行使国家权力的意图和目的的一致性，不至于因行使国家权力主体的分散使国家主权四分五裂。