改革开放带来的社会与政治变迁是工会参政的依据，一方面工人阶级需要通过工会的参政议政实现自己的经济利益，另一方面国家行政权力和企业行政权力的正常运转也需要工会的制约。“在社会主义市场经济条件下，工会的参与同时也是由经济关系、劳动关系的变化所要求的。一方面劳动关系成为企业行为，另一方面社会保障和社会福利成为政府行为。这种条件下，使工会成为职工有组织地参政议政的民主渠道，充分反映职工群众的意见要求和建议，使政府和企业的决策更加完善，更有其现实的针对性和迫切性。这是一种基于经济目的的政治行为，在一定意义上可以说是劳动问题的政治化，是通过政治手段来解决劳动问题和其他经济问题。”（孙中范等，１９９７：１７５）与此相伴随的是，国家行政权力与企业行政权力的日益增强，于是从外部对行政权力的制约也就需要加强，所以“工会参政议政的实质就是健全国家权力和企事业行政权力的外部制约机制”，这就构成行政权力存在和正常运转的基本条件（冯同庆、常凯，２００２）。
从关于工会参政议政的依据的讨论中，不难发现这样一个问题，工会的功能是二元的，即一方面要代表和维护工人阶级的利益，另一方面要履行国家职能，所以“工人阶级的群众组织”无法完全准确地概括工会的性质，工会功能的双重特性以及由此决定的工会的性质引起了学界极大的研究兴趣。冯同庆通过研究实证材料发现，工会通过集体协商制度实现工人的要求所表现出的更多的是利益代表性，工会通过职代会制度实现工人的要求所表现出的更多的是社会功能性，但是与工会的利益代表性相比，无论是工人还是工会干部都更加注重其社会功能性，认为工会的作为有其客观限制，也就是不能超越其社会功能性。所以，工会更是社会功能性组织（冯同庆，２００２）。
但是有些学者认为，工会远没有达到具有社会功能性组织的性质，其仍然是政权体系的一部分。工会的政权性质使其在整体制度安排上处于“弱势”状态，冯刚认为源于计划经济体制的现行工会模式，相对于当前社会利益分化的现实，存在着三个方面的“制度性弱势”：工会实际上只是政府负责“生产动员”的组织部门在企业的一个派出机构，其活动高度依赖于企业领导和行政；在“产权与政权一致”背景下形成的工会，消解了工会采取集体行动的合法性基础，因为不可能只针对产权提出单纯的经济利益要求而完全避免牵涉政权，所以一旦集体行动超出企业范围，就有“针对政权”的嫌疑。社会主义市场经济的发展带来的劳动关系性质的变化、企业所有权性质的变化、国有企业所有权与经营权的分离以及企业经营自主权的不断扩大，这些无不对传统工会组织及其运作模式提出了挑战，决定了传统工会的改革势在必行（冯钢，２００６）。
工会有着双重身份，即国家政权组织和工人代表性组织，但是双重身份之间的紧张关系是改革开放后才出现的。在计划经济体制下，工人的利益依赖于国家，工会的政权组织身份与工人代表性组织身份并没有形成紧张关系。但是伴随着外资企业和私营企业的发展，国有企业改革的推进，劳资矛盾日益激化，使得工会的双重身份和双重职能不可避免地冲突起来，工会陷入了两难的困境。现实的压力迫使工会增强其作为工人阶级组织的代表性，工会和国家都感受到了此种客观需要，就工会来说，如果不增强其代表性，工会将失去其在工人中的地位从而成为不必要的存在；就国家而言，市场化激发的劳资冲突对保持经济转型的和谐局面形成了严峻挑战，需要赋予工会一定的法律和制度空间来舒缓劳资冲突。在国家给定的法律和制度空间中，工会的行动还是有效的，因为工会作为国家政权组织介入劳资冲突就意味着国家权威的介入，而且工会可以借助于国家控制的媒体来表达自己的声音，在这个范围内工会确实发展了自己的自主性以及它作为工人代表性组织的身份(Ｃｈｅｎ，２００４）。但是国家赋予工会发挥代表性功能的空间是有限的，其受到了种种束缚，工会可以在特定的劳资冲突中代表工人的利益，但是工会的行动不可能与国家的劳动和工业政策相抵牾，即使这些政策对工人有着负面的影响，工会也必须服从国家的指令；同样，即使企业管理层侵犯了工人的权利，工会也不能组织和动员工人与企业管理层相对抗。不仅如此，工会的代表性功能的行使不只是取决于工人要求内容的性质，而且取决于工人提出要求的方式。
工会只能对工人的经济利益要求作出反应，而且只有当工人按照官方程序来提出要求时，工会才能帮助和支持工人，如若工人以国家认为危害社会稳定的集体行动的方式提出利益诉求，那么工会的代表身份就受到限制而只能成为贯彻国家意图的工具。此时工会只能安抚工人的不满，阻止工人的对抗性行动，特别是要担当起阻碍出现独立工会的责任——不管是工人自己组织工会还是出现游离于国家控制之外的工会(Ｃｈｅｎ，２００３ｂ）。所以在陈峰看来，尽管工会的代表性得到了加强，但是其代表性的发挥则取决于国家能够给予工会多大的政治和制度空间，使其能够代表工人，因此工会的性质仍然是国家政权体系的组成部分。问题的严重性在于，市场经济的飞速发展及其不可逆转的势头必定强化劳资之间的紧张关系，工会如果不能获得更大的独立自主性就无法适应这种局面，然而作为发展型国家其重要的特征就是必须通过严格控制工人的抗争，以达到创造良好的投资环境的目的，所以当代中国远没有做好放松对工会严格控制的准备。工会独立空间的有限性，以及这种有限空间对于国家的严重依赖，不是缓解了工会双重身份之间的紧张，而是随着市场经济的发展使其更加严重，或许工人将逐渐疏离工会，并最终剥蚀掉工会在他们中间的合法性。从国家与工会关系重构的长远视角看，一个理想化的图景就是实现工会的转型，也就是使其从国家政权的一部分转型为集权化的社会性的法团（ｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄｓｏｃｉｅｔａｌｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ），这就是使其在制度安排上获得了独立的地位并成为国家的合作者(Ｃｈｅｎ，２００３ｂ）。显然，陈峰对工会代表性空间的理解和对工会困境的解释，显示他是不可能认同工会已经是社会功能性组织的观点的，但是他对未来工会性质的判断则是与冯同庆相一致的。