中国是世界上土地沙化/荒漠化危害最为严重的国家之一，尤其是西部省（区）不断受到沙尘暴的袭击，给经济社会的发展带来严重的威胁。进入新世纪，中国政府高度重视防沙治沙工作，不仅制定了防沙治沙规划，而且颁布了世界上第一部防沙治沙的专门法律——《中华人民共和国防沙治沙法》，从防沙治沙的组织、规划、预防和治理等法律制度方面做了规定，为防沙治沙工作提供了坚强的法律保障。
§§§第一节 防沙治沙领域立法概述
我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一，虽然经过长期努力，在防治上取得了一定成效，但从总体看，土地沙化的形势依然十分严峻。在进入21世纪的第一天，我国北方地区即受到沙尘暴的袭击，接着又发生了两次沙尘暴，大自然再次向我们敲响了警钟。专家指出：频率加快、间隔变短、强度增大是今后沙尘暴发展的趋势。一次又一次的沙尘暴给受灾地区的农牧业、工业、运输业以及水电、交通、通信等基础设施造成了严重损失，人员伤亡事件也屡屡发生。1993年5月发生在西北地区的特大沙尘暴，席卷新疆、甘肃、宁夏、内蒙古四个省、自治区的72个县旗，伤亡400多人，牲畜死亡12万头（只），农作物受灾面积33.7万公顷，仅甘肃、新疆两个省、自治区的直接经济损失就达4亿多元。由于沙进人退，村舍被掩埋，成千上万的农牧民离乡背井，成为“生态难民”。土地沙化的蔓延和加剧，对我国经济和社会的可持续发展形成巨大威胁。
沙化土地的不断扩张，有气候变化、自然灾害等自然原因，但主要是由于不合理的人为活动引起的。其中包括：
（1）盲目开垦。多年来，特别是在农牧交错区，一些当地政府为了使农牧民致富，便把目光投向沙荒地的开垦，大规模地毁林毁草，特别是开垦沙丘之间的草地，其结果是开垦一块，沙化一块，农牧林三者皆伤，破坏了植被，造成地下水位下降，使原来的滩地、固定沙丘变成流动沙丘。
（2）过度放牧。据统计，沙化地区草场超载率高达50％~120％，有些地区甚至高达300％。
（3）滥采滥伐。大量破坏沙生植被，加剧了沙化的进程。
（4）滥挖野生中药材等沙生植物。沙化地区甘草、麻黄、发菜等沙生植物易采集、售价高。据测算，每挖1公斤甘草要破坏8~10亩土地。
（5）水资源开发利用不合理。一是大水漫灌，既造成水资源浪费，又使土地盐渍化；二是上游的大规模开垦，违反规划过量用水，修建水利工程拦蓄河水，造成下游水量减少，河水断流，植被死亡；三是过度开采地下水，导致地下水位下降，造成植被衰败，甚至枯死。像甘肃民勤县，由于上游截水和过量开采地下水，给民勤绿洲造成了灾难性的后果：70％的天然植被衰退，近3万公顷的沙枣林、梭梭林枯死，原来的绿洲变成了沙尘暴的策源地。
除以上原因外，工矿、交通、油田等工程建设施工中破坏林草植被，固体废弃物扩散或酸碱污染，以及施工区崩塌滑坡造成土地沙化在一些地区也很突出。
中国政府历来对防沙治沙十分重视，将防治土地荒漠化、沙化作为改善生态环境，拓展生存和发展空间，促进人与自然和谐相处、经济社会协调发展的战略举措，强化了法制、政策、科技等防治措施。新中国成立不久，我国即向沙害宣战。1958年国务院召开西北内蒙古6省区治沙会议，决定由中科院组成治沙队进行治沙研究，在沙区开展了以植树造林种草为主的群众性治沙活动。在冀中、冀西、陕北、豫东、东北西部、内蒙古东部等广大沙区组织实施了防风固沙林建设。1978年我国启动实施了三北防护林体系建设工程，专门解决三北地区的土地沙化和水土流失问题，从此，我国防沙治沙工作进入了工程带动、政策拉动、科技推动、法制促动的快速发展新阶段。1991年国务院批准启动了全国防沙治沙工程规划纲要。同年8月29日国务院办公厅发出《关于转发全国绿化委员会、林业部关于治沙工作若干政策意见的通知》，12月7日国家税务局出台了《关于对治沙和合理利用沙漠资源给予税收优惠的通知》，7月20日全国绿化委员会、林业部、人事部作出了《关于表彰全国治沙先进单位和劳动模范的决定》。
进入21世纪以来，国家全面实施京津风沙源治理工程、三北四期工程、退耕还林工程、退牧还草工程、小流域治理工程等一批重点生态建设工程。按照“预防为主、科学治理、合理利用”的方针，实行统筹规划、因地制宜、分类施策、先急后缓、重点突破的原则，采取宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草和林业、农业、水利、扶贫、移民等相结合的措施，综合治理沙化土地。同时加快防沙治沙法制建设步伐，出台了一系列防沙治沙方面的法律和法规，主要有：（1）《防沙治沙法》（2002年1月1日通过）；（2）部委规章包括：《治理开发农村“四荒”资源管理办法》（1998年12月15日）；《甘草和麻黄草采集管理办法》（2001年10月16日）；《全国荒漠化和沙化监测管理办法》（2003年12月23日）；《营利性治沙管理办法》（2004年9月1日）。
该领域法涉及的相关法律文件并不多，包括法律及部委规章共5部，其中《防沙治沙法》于2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，自2002年1月1日起施行。本法是世界上第一部关于防沙治沙的专门法律，分为总则、防沙治沙规划、土地沙化的预防、沙化土地的治理、保障措施、法律责任和附则，共7章47条。以这部法为依据，国家林业局于2003年12月23日颁布了《全国荒漠化和沙化监测管理办法》（试行），2004年7月29日公布了《营利性治沙管理办法》。这两部部门规章分别对加强、规范荒漠化和沙化监测工作和营利性治沙活动予以调整和规范。而根据《中华人民共和国水土保持法》制定了《治理开发农村“四荒”资源管理办法》，依据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》制定了《甘草和麻黄草采集管理办法》，分别对农村集体经济组织的一切转让“四荒”资源使用权及其相应治理开发活动予以管理和规定，对甘草和麻黄草的采集、出售活动予以规定和管理。
除此之外，国家制定了《全国防沙治沙规划（2005—2010年）》，确定了2005—2010年防沙治沙的奋斗目标、布局和重点，形成了由多学科专家组成的防治荒漠化高级专家咨询制度，推进了防沙治沙的科学决策。甘肃省于2002年12月7日出台了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》，实施办法共32条，对政府、单位、个人的防沙治沙责任以及对谁开发、谁治理、谁保护、谁受益的问题做了具体规定，具有较强的可操作性。
§§§第二节 防沙治沙领域主要法律制度
防沙治沙领域法律制度主要包括防沙治沙统一规划制度、土地沙化预防制度、沙化土地治理制度、防沙治沙保障制度等具体制度。
一、防沙治沙统一规划制度
《防沙治沙法》规定，防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年规划和年度计划。
关于规划的编制和批准。《防沙治沙法》规定，全国规划，由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制，报国务院批准后实施；省一级规划，由省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划编制，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施；沙化土地所在地区的市、县规划，由当地人民政府依据上一级人民政府的防沙治沙规划组织编制，报上一级人民政府批准后实施。防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。
关于编制防沙治沙规划的要求，《防沙治沙法》规定，规划应当与土地利用总体规划相衔接，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，授权由省一级规划确定。《甘肃省实施防沙治沙法办法》对此作出了以下规定，沙化土地分为封禁保护区、预防保护区和治理利用区，由县级以上人民政府明令公告。封禁保护区是指本省境内腾格里、巴丹吉林、库姆塔格原生沙漠；预防保护区是指戈壁、风蚀劣地、固定沙地、固定沙丘；治理利用区是指风沙口，流动沙地、沙丘，半固定沙地、沙丘，已沙化的和有明显沙化趋势的土地。在封禁保护区内，严禁一切破坏植被的活动。在封禁保护区内，确需进行铁路、公路等重点工程建设的，应当经省人民政府审核，报国务院或者国务院指定的部门同意。在预防保护区内，禁止砍挖林草植被及放牧、开垦、采矿、挖沙、铲芒硝、烧蓬灰等破坏植被的活动。在预防保护区内，禁止安置移民。在预防保护区内从事开发建设活动的，应当提交有防沙治沙内容的生态环境影响报告，经县级以上林业行政主管部门审核，按国家有关规定报批。开发建设项目中应当有防沙治沙方案，并将治理资金列入项目预算，与主体工程同步实施，并由县级以上林业行政主管部门负责验收。在治理利用区内，禁止砍挖灌木、药材及其他固沙植物。治理利用区所在地人民政府应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，采取人工、飞播、封沙（滩）等措施造林育草，重点治理，增加植被；也可以将沙化土地治理经营权转让给公民、法人和国内外其他组织，进行治理。
二、土地沙化预防制度
《防沙治沙法》规定的预防措施主要有：
（1）对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果。要求县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。
（2）对干旱和沙尘暴气象天气进行监测、预报。发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，要及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时发布灾情预报，并组织林业、农（牧）业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。