报告说：“最近东北局常委重新讨论了行动问题，大家均认为我军仍以南下作战为好，不宜勉强和被动的攻长春”。常委们认为，一是长春守军10万。工事与建筑物均甚坚固。如我正式攻击长春，须有3至4倍于长春守军即30万至40万人的力量，才能取得战役全胜。而我们能用以攻长春的兵力只有7个纵队另5个独立师。
还不够3倍，虽有突破长春的绝对把握。但每日在飞机炮火下，兵力消耗必大，很难支持到战斗胜利结束，极可能出现像去年四平战斗那样因兵力消耗大而不得不自动撤出战斗的情况。二是在我主力投入长春纵深战斗时，沈阳甚至锦州之守军必然北援，大约在20万。而我打援兵力只有4个纵队（须留1个纵队在锦州附近担任牵制任务），估计只能迟滞和部分歼灭，不可能全歼和阻住援军。如届时我攻城军还未打下长春，又因消耗甚大不能转入打援，则援军与守军可能会合，我不得不撤出战斗，这种可能性是很大的。“所以这一仗就带着很大的勉强性和冒险性”。如此仗不成功，“则影响今后作战太大，非普通部分部队攻击不成功的情形可比，使一相当的时期内不能给全国胜利以有利的配合”，从而陷于被动地位。基于以上分析，决定放弃攻占长春的计划，改为“以最大主力开始南下作战”。
报告分析了南下作战的有利条件。一是北宁线上各分散据点之守军比较薄弱，新兵多，战力不强，利于各个歼灭。二是9月底10月初正值热河、冀东秋收之时。粮食可就地取给，南下作战最大的粮食困难可以解决。同时，到9月底铁路可通到义县附近。
汽车路也在加紧修复，可从后方输送粮食至战区。
报告还提出了南下作战的初步方案：预定于8月中旬开始南下作战，第一步以奔袭手段包围歼灭锦州以北之义县及北宁线锦（州）榆（山海关）段之锦西、兴城、绥中、山海关5城之守军；第二步进行夺取承德和打援，肃清北平以北之国民党军；第三步或配合晋察冀野战军夺取张家口和打援，肃清平绥路上大小据点，全部消灭傅作义在西面的力量；或去冀东攻唐山和打援；第四步夺取保定和打援。尔后总的行动趋势是继续向南或继续向西。
报告还对东北解放军主力南下作战后可能引起的东北战局变化进行了分析。报告说：东北解放军主力南下后，长春之郑洞国集团因不能达到牵制解放军于北之目的，则定会乘机南退。我们就能如同过去收复通化、吉林等地一样收复长春，并乘敌撤退时歼其一部；沈阳之第8、第9兵团在关内解放军各战场继续大胜和东北解放军业已进关的条件下，稍迟时日亦必然撤退；只有锦州之范汉杰集团可能还在东北拖延一个较长时间，而最后或被歼或逃走。如此，在东北境内不须经过特别大的战斗，便可达到解放全东北的可能。
7月22日，东北解放军领导人致电中央军委，建议晋察冀野战军派兵围攻大同，将傅作义部队分散到大同方面。以减轻南下作战的压力。
东北解放军南下北宁线作战，是中央军委、毛泽东最早提出并反复强调的行动方针。因此，在收到东北解放军领导人上述电报后，立即于7月22日复电林彪、罗荣桓、刘亚楼：“攻击长春，既然没有把握，当然可以和应当停止这个计划，改为提早向南作战的计划”。向南作战具有各种有利条件。“在你们准备攻击长春期间，我们即已告知你们，不要将南进作战的困难条件说得太多太死，以致在精神上将自己限制起来，失去主动性。现在你们已经将注意力移到向南作战方面，研究南面的敌情、地形、粮食等项情况，看出其种种有利的条件，这是很好的和很必要的。并且应向全军指战员首先是干部充分说明这些条件，以鼓励和坚定他们向南进取的意志和坚定他们的决心。”同时指出：还必须向全军指战员说明南下作战“将要遇到和必然会遇到的各种困难情况”。
诸如粮食困难，某些守军的顽强抵抗和某些时候作战的不顺手，等等。使指战员们在这方面先有精神准备，并研究克服各项困难的方法。你们高级领导方面尤其要严重地估计到必然遇到的困难情况。其中特别是粮食条件的困难。
中央军委强调指出：东北解放军必须加紧进行南下作战的政治动员和粮食等项准备工作；指挥机关应先期南下；东北局应速加强冀察热辽区域的工作，尤其财经粮食方面的工作，以保征东北解放军8月间能在北宁、平承、平张等线打响。
为配合东北解放军南下北宁线作战，中央军委于7月23日命令华北军区组成西进兵团（第3兵团，杨成武任司令员），向绥远出击，调动傅作义集团向西，使其不出关少出关增援东北战场。
但这时，东北解放军领导人对南下作战仍有顾虑，其中包括傅作义部出关增援东北。8月6日、8日和11日曾先后致电中央军委提出：由华北第3兵团于东北主力南下之前先行出击绥远，吸引傅作义集团一部西援，而“东北主力行动时间，须视杨成武部行动的迟早才能确定”；南下的粮食、道路、雨具等困难无法解决，因而出动时间“无法肯定”等问题。
中央军委接电后于8月7日、9日、12日复电，反复告诫东北解放军领导人“不应当将南面敌情看得过分严重，尤其不应当以杨成武部之行动作为你们行动的标准。”并强调指出：“你们应迅速决定并开始行动，目前北宁线正好打仗。”
在中央军委的坚持下，东北解放军领导人加紧了南下作战的粮食、道路等项准备工作，并于8月24日，致电中央军委：“我部队大约可于本月底或九月初出动，在九月六日前后，即可在北宁线各城打响。
（四）辽沈战役方针的确定
南下作战的行动方针确定后，第1步攻击北宁线是明确的。但以锦州作为北宁线作战的重点，是随着战局的发展逐步确定的。
北宁线是联结东北和华北最重要的陆上通道，锦州是国民党东北、华北两大战略集团的接合部，又是北宁线上的重要交通枢纽。人民解放军只要打下锦州，就关闭了东北进出的大门，东北国民党军就成了瓮中之鳖。
林彪、罗荣恒、刘亚楼在7月20日拟定的初步作战方案中规定，第1步是攻占义县、锦西、兴城、绥中、山海关5城；第2步是转到平承、平绥、平保线作战。没有把锦州列入计划。
22日，东北解放军领导人在同晋察冀到东北参观干部的谈话中了解到华北国党军十分空虚的情况。遂于同日致电中央军委：
如华北确实空虚，则东北主力南下与晋察冀野战军配合作战，有夺取天津、北平的可能。同时，亦必然引起长春、沈阳守军撤退，达到解放东北的可能。并说，如能调动傅作义一两个军向西去，“我们就有可能全部歼灭北平、天津、张家口、保定、唐山、大同之敌的把握”。
30日，中央军委致电林彪、罗荣桓、刘亚楼指出：“关于你们新的作战计划，找们觉得你们应当首先考虑对锦州、唐山作战，只要有可能就应攻取锦州、唐山，全部或大部歼灭范汉杰集团，然后再向承德、张家口打傅作义。”原因是：第一，“如果你们不打范汉杰先打傅作义，则卫立煌将以大力集中锦唐线，卫、范协力向西援傅，那时你们可能处于很困难地位”；第二，从粮食补给来说，“西面粮食极为困难”。4月间，晋察冀以2个纵队出至绥东，因当地无粮，不能久留，丧失良好之机会，而东面则是产粮区，粮食问题比较容易解决。
8月1日，林彪、罗荣桓、刘亚楼向中央军委再次报告了南下作战的行动计划，仍坚持在攻占北宁线5城之后。即攻承德或唐山。电报说：锦州经常驻有7、8个师的兵力。城市工事业已完成，“故我们不拟攻锦州”。关于中央军委提出如先打傅作义，则卫立煌、范汉杰可能全力援傅的问题，林彪、罗荣桓、刘亚楼认为，“在长春敌人未退或歼灭前，沈阳、锦州的敌人向我热河和关内增援的可能不会很快，兵力也不会很大，特别是锦州以南到山海关被我占领时，敌人更很难很快策应傅作义。”
6日，林彪、罗荣桓、刘亚楼再次致电中央军委：估计傅作义发现我东北主力南下时，必采取放弃次要据点，集中主力守大城市的方针。“我军应采取调动和分散傅作义，以便歼灭傅作义所有各部，和夺取其所守的城市，包括相机夺取平、津之方针”。因此。
“我们拟歼北宁线上五城之敌以后即攻承德”。虽然唐山守军较承德少，易于夺取和歼灭，“但唐山战役后对于战役的连续发展作用较小，不如攻了承德能求得连续作战的机会。”行动计划中，还是没有首先考虑对锦州、唐山作战。
随后，东北野战军领导人又依据傅作义集团第94军和新编第8军等部已到锦州、唐山以北的不准确消息，于9月3日致电中央军委说：“判断敌发现我主力南进与在南线展开作战以后。义县、高桥、沙后所、绥中、前屯卫五处之敌，皆必企图分别向锦州、锦西、山海关三处逃跑，长春敌有可能乘机突围，沈阳之敌有可能先策应长春之敌突围，后向北宁线增援，也可能直接向北宁线增援。傅作义部如在北平以西未受到我军有力牵制时，亦可能再增加一两个军，会同在滦唐地区之十二军、九十二军向山海关方面增援，以策应北宁沿线之敌。”据此。我们“拟以靠近北宁线的各部，突然包围北宁线各城，然后待北面主力陆续到达后，进行逐一歼灭敌人，而以北线主力控制于沈阳以西及西南地区，监视沈阳敌人。并准备歼灭由沈阳向锦州增援之敌，或歼灭由长春突围南下之敌。对长春之敌，以现有围城兵力，继续包围敌人，并准备乘敌突围时歼灭该敌。”
9月5日，中央军委复电林彪、罗荣桓、刘亚楼。强调指出：
“你们秋季作战的重点应放在卫立煌、范汉杰系统，不要预先涉想打了范汉杰几个师以后就去打傅作义指挥的承德十三军”。目前北宁线上诸敌均互相孤立，均好歼击。在歼击这些敌人时，卫立煌有极大可能增援，可在运动中歼击增援部队。“如此。你们可以在北宁线上展开大规模作战，在此线上作战补给较便利。这又是中间突破的方法，使两翼敌人（卫立煌、傅作义）互相孤立。因此，你们主力不要轻易离开北宁线，要预先涉想继续打锦州、山海关、唐山诸点，控制整个北宁路（除平津段）于我手，以利尔后向两翼机动。在我杨成武部向绥远进击，我杨罗耿部威胁平张线的条件下，傅作义除已在唐山地区之五个师外，不可能有多的兵力向北宁线增援。你们主要要对付的敌人，目前仍然是卫立煌。”
在中央军委、毛泽东多次指示和反复引导下，东北野战军领导人终于将注意力放在锦州，并将锦州列入南下作战计划。9月6日向中央军委表示：“我们完全同意军委九月五日电对我们行动指示之意见。此次奔袭如能达到使义县、高桥、兴城、绥中四处敌人未逃回锦州、锦西、山海关集中，则除应继续进攻锦西、山海关外，锦州亦将成为有利之进攻目标。在我两杨兵团之配合下，迟一步唐山亦可能成为有利的进攻目标。”
9月7日，中央军委复电林彪、罗荣桓、刘亚楼。指出：你们同意中央军委关于东北野战军南下作战重点应放在打卫立煌、范汉杰系统的意见，“甚好甚慰”。在通报了中央政治局9月会议确定的人民解放军战争第3年作战任务和作战计划后，中央军委更明确地阐述了东北野战军南下作战的指导方针及兵力使用原则。
指出：“你们如果能在九、十两月或再多一点时间内歼火锦州至唐山一线之敌，并攻克锦州、榆关、唐山诸点，就可以达到歼敌十八个旅左右之目的。为了歼灭这些敌人。你们现在就应该准备使用主力于该线。而置长春、沈阳两敌于不顾，并准备在打锦州时歼灭可能由长、沈援锦之敌。因为锦、榆、唐三点及其附近之敌互相孤立。攻歼取胜比较确实可靠，攻锦打援亦较有希望。如果你们以主力位于新民及其以北地区准备打长、沈出来之敌，则该敌因受你们威胁太大，可能不敢出来。一方面长、沈之敌可能不出来，另一方面锦、榆、唐诸点及其附近之敌（十八个旅）则因你们去的兵力过小，可能收缩于锦、唐两点，变为不甚好打而又不得不打，费时费力，这样就有可能使自己陷入被动地位。不如置长、沈两敌于不顾，专顾锦、榆、唐一头为适宜。再则，今年九月至明年六月的十个月内，你们要准备进行三次大战役，每次准备费去两个月左右时间，共费去六个月左右时间，余四个月作为休息时间。如果在你们进行锦、榆、唐战役（第一个大战役）期间，长、沈之敌倾巢援锦（因为你们主力不是位于新民而是位于锦州附近，卫立煌才敢于来援），则你们便可以不离开锦、榆、唐线连续大举歼灭援敌。争取将卫立煌全军就地歼灭。这是最理想的情况。于此，你们应当注意：1.确立攻占锦、榆、唐三点并全部控制该线的决心。2.确立打你们前所未有的大歼灭战的决心，即在卫立煌全军来援的时候敢于同他作战。3.为适应上述两项决心，重新考虑作战计划并筹办全军军需（粮食、弹药、新兵等）和处理俘虏事宜。”
4月中旬到9月上旬，经过中央军委，毛泽东与东北野战军领导人反复磋商之后，辽沈战役的作战方针才正式确定下来。即以东北野战军主力南下北宁路，首先切断东北与华北联系，封闭国民党军于东北；尔后采用攻锦打援的战法，力争将卫立煌集团各个就地歼灭。
（五）辽沈战役准备
1.调整兵力部署
9月10日，东北野战军领导人向中央军委表示：“在北宁全线方面（包括锦州、唐山、天津三处在内），只要现时的敌位置无根本变化（小变无关，只要无大变），在此线上任何一个目标我军皆能完全有把握的歼灭与夺取。此线只有锦州的敌人略多。但该敌主力不多，新的部队较多，只要我军此次奔袭能将锦州南下之敌堵住，特别是能堵住锦州以南之五十四军，则锦州便成为完全有把握夺取之目标。”电报说：“目前北宁线的作战，最主要的关键在能以奔袭动作将锦州以南和以北的敌人堵住切断，则我军第一步即能歼灭在城之敌，第二步即能将兵力集中起来攻锦州和打增援。”同日，林彪、罗荣恒、刘亚楼向各部下达了行动命令，具体部署如下：
以第3、第4、第7、第8、第9、第11纵队，第2纵队第5师，冀察热辽独立第4、第6、第8师，及炮纵主力，担任北宁线作战任务。第一步求歼义县及高桥至昌黎段北宁线上各分散据点之敌，切断北宁线，完成战役展开。第二步相机攻歼锦州、锦西、山海关之敌。
以第1、第2（欠第5师）、第10纵队位于沈阳以西之新民附近，以第5纵队位于沈阳以北之开原地区，监视沈阳敌人，并随时准备参加北宁线作战，或协同围困长春部队求歼长春突围和沈阳北援之敌。