欧盟环境行动计划是欧盟为协调成员国的环境保护措施而颁布的纲领性文件，是欧盟环境政策和环境管理的主要政治框架，对欧盟环境政策和环境管理的发展具有重要的指导作用。这种行动计划规定一定时期内欧盟环境保护的原则和目标、环境工作的重点领域、所应采取的措施及其实施的具体程序与时间安排等，它是欧盟环境政策的重点内容，也为欧盟环境政策的制定提供了基本纲要。
欧盟的环境行动计划对成员国不具有强制性的约束力，但它却是一种层次较高的法律文件，它具有特别的法律地位甚至造法功能，相当于我国的环境行动规划，对欧盟成员国的环境保护实践起着非常重要的作用。欧盟大量的环境法规都是根据其环境行动计划制定的。
一、确定基本原则，形成基本框架
1.环境行动计划的背景
20世纪60年代中期以前，环保问题一直为西欧各国所忽视。《罗马条约》不但没有订立授权共同体进行环境立法和管制权的专门条款，甚至连“环保”一词也没出现。欧共体各国是在国家层面上对日益严重的环境污染做出反应的。60年代中后期，工业化国家发生了一系列政治、经济和社会变化。这些变化带来的后果之一就是环境问题在国际组织和欧共体成员国政府议程上的位置迅速上升。西方公众开始批评战后只注重物质增长和繁荣的倾向。他们逐渐认识到了增长的极限，并开始关心生活质量问题，关注环境恶化问题。
1972年罗马俱乐部发表的《增长的极限》对工业社会的发展模式进行了反思，从人口、资源、技术、国际社会多个角度对人类环境问题进行鞭辟入里的分析，最后得出的结论是，环境危机的根源在于极速增长，资源的耗竭将导致灾难。该报告的发表唤醒了人类对全球环境问题的认识。
1972年6月，联合国人类环境大会在瑞典首都斯德哥尔摩召开，大会通过了《人类环境宣言》，指出了人类面临的环境问题，呼吁世界各国改善和防止环境恶化的趋势，在“只有一个地球”的口号下开展长期和广泛的国际合作。会议的召开极大地提高了人们对全球环境保护的认识，促使发达国家开始认真治理环境问题。
随着欧共体内部共同市场的扩大，成员国之间的经济边界逐渐消失，环境问题日益突出，尤其是跨国界污染造成的损害并不能通过各国自身的政策得到有效的防范。此外，成员国间不同的环境保护措施和对环境来说至关重要的产品规范日益表现为贸易的非关税壁垒，与欧共体自由贸易的目标相对立，要求制定共同体环境政策的呼声日益高涨。加强环境保护，制定统一的环保规则，日益成为共同体成员国的共同意识。
1972年10月，欧共体在巴黎召开首脑会议，明确提出要在地区开发、环境保护、能源政策等方面开辟新的活动领域，并针对环境问题制定了一系列基本原则，从而为共同体的共同环境政策揭开了序幕。会议一致认为，经济增长应考虑环境保护问题，“经济增长本身不是目的，经济增长应该有利于生活质量和生活水平的提高，特别要注意一些无形的价值观和环境保护问题”。各成员国政府首脑强调制定一项共同体环境政策的重要性，要求欧委会在1973年7月31日前拿出一个带精确时间表的环境行动计划。
第一个环境行动计划（1973～1976）1973年12月20日欧洲对日益严重的生态破坏所作出的反应：这种破坏必须加以确认并且科学地加以解释；技术进步必须根据生态需要加以引导；使用排放影响控制原则（Immission Principle）和不同环境介质的质量标准。第二个环境行动计划（1977～1981）1977年6月13日本质上是第一个行动计划的延续：针对不同环境介质（空气、水和土壤）的指令和条例；与欧共体范围程序性问题趋同相关的早期措施。第三个环境行动计划（1982～1986）1983年2月17日引入预防性原则，环境目标融入其他重要领域：地中海保护，减少噪音；对越境排放、有害物质以及有害物质的越境运输的管制。转向直接排放控制原则（Industrial Emissions，工业排放）：减少源头排放；强制性使用现有最佳技术（BAT）。第四个环境行动计划（1987～1992）1987年12月7日通过向生态友好行为提供经济优惠政策，并引入标准化的计划工具——“环境影响评估”，支持共同体其他政策领域（特别是农业、工业、交通运输和能源）中的环境目标。第五个环境行动计划（1993～2000）1993年5月17日确定可持续发展的原则，把经济和生态目标结合起来；职能分散化和扩大参与：给成员国政府和地区当局重新分配权力（辅助性），不同利益的不同行为者融入机构对话结构（责任分担）；从排放标准转向环境质量标准。第六个环境行动计划（2001～2010）2001年5月29日实施欧盟可持续发展战略；提出五个战略行动的优先方法：改善现有法规的实施工作；环境考虑融入其他政策领域；与市场密切协作；给普通公民以权力，帮助他们改变行为方式；在土地使用的计划和管理决策中考虑到环境因素。根据巴黎峰会和1972年10月31日在波恩召开的欧共体环境部长理事会第一次会议的决定，欧委会于1973年4月17日向理事会提交了第一个环境行动计划，同年11月22日理事会通过，12月20日公布实施，实施期为1973至1976年。从此，欧盟的环境行动计划正式开始。迄今为止，欧盟已经批准实施了六个环境行动计划。
2.第一个环境行动计划
欧共体根据70年代早期的政治、经济、社会和环境形势，制定了共同体的第一个环境行动计划（以下简称计划一，其余五个计划依此类推）。计划一首先提出了共同体环境政策的宗旨，即：提高生活质量，改善共同体成员国人民的环境和生活条件。为了实现这一宗旨，计划一提出了六个具体目标：
防止、减少并尽可能消除污染和环境公害；
维持令人满意的生态平衡，确保生物圈得到保护；
确保对自然资源和大自然的健康管理和利用，避免对生态平衡造成严重破坏；
按照质量要求引导发展，特别要注意改善工作条件和生活环境；
在城镇规划和土地使用中更多地注意环境因素；
与共同体以外的国家，特别是在国际组织内，寻求环境问题的共同解决办法。
保护自然环境、改善生活条件，需要在共同体环境政策框架内采取一系列行动。这就要求共同体一方面采取措施来减少污染和环境公害，另一方面必须确保在制定和实施共同政策时把改善生活条件和生态环境纳入其中。为此，计划一提出了三类行动。
计划一确立的环境行动11项原则污染和环境公害在源头预防胜于事后治理。为此，应积极促进技术进步，以最低成本实现共同保护环境、提高生活质量的目标，确保环境政策与经济和社会发展相协调。
尽可能在技术计划和决策过程的早期阶段就考虑环境影响。必须对成员国或共同体采取的任何一项措施可能对生活质量和自然环境产生的影响进行评估。
避免对自然资源进行过度开发，保护生态平衡。
应积极鼓励和促进科学知识的发展，以维护和改善环境，应对污染和环境公害。
预防和消除环境公害的费用，原则上应由污染者负责。但过渡期内可以允许某些例外和特殊安排，只要不对国际贸易和投资造成严重的扭曲。为了逐步消除共同体内的地区不平衡，也可以考虑例外。
控制跨国污染。
共同体及其成员国的环境政策必须考虑发展中国家的利益。
确立一项长期而明确的欧洲环境政策，提高全球环境研究和政策的有效性。共同体及其成员国应在国际组织中就环境问题发挥重要作用。加强地区和全球合作。全球性环境问题应在联合国专门机构框架内加以解决。
积极开展环境教育和宣传，提高共同体全体公民的环境意识和责任意识。
每一种不同类别的污染都必须确定最适合这种污染类型和所要保护的地域的行动层次（地方、地区、成员国、共同体、国际）。如果共同体层面上采取行动最为有效，则应集中在共同体层面上。
各成员国环境规划应进行协调，国家政策应在共同体范围内加以趋同。协调和趋同的手段是：运用基础条约和相关规定实施计划一所描述的行动以及落实环境信息程序。
第一类是减少和预防污染及环境公害的行动。
为了客观评估污染状况，完善参照办法，计划一要求成员国执行如下任务：
就主要形式的空气和水污染所造成的危害程度以及噪音制定科学的标准，统一污染物和环境公害的测定方法和手段；
在共同方法的基础上，在制定质量目标的同时，确定各项参数和决策过程；
组织和促进地区和成员国污染监测网络之间的技术信息交流；
对反污染措施所需成本采取共同的评估方法，在不损害共同市场规则的前提下，允许采取污染者付费的原则。
第二类是改善自然环境和生活环境的行动。
提高生活和工作条件的质量已经成为共同体的一项基本任务。因此，共同体环境政策不能仅限于治理污染、改善环境本身，还必须积极促进生活质量的提高。同样，共同体在各方面的活动（包括农业政策、社会政策、工业政策、能源政策等）都必须注意环境的保护和改善问题，并且在制定和实施这些政策时把这种注意考虑在内。因此，共同体环境行动计划和相关的政策领域包括改善最广泛意义上的环境的活动。
第三类是在国际组织内的共同体行动或成员国的联合行动。
世界上有许多关心各种环境问题的国际组织，如联合国规划署、联合国欧洲经济委员会、经济合作与发展组织、欧洲委员会（Council of Europe）、世界卫生组织、联合国教科文组织、联合国粮农组织等。鉴于这些组织提出的措施和实施程序可能对共同市场的运作、共同体及其成员国的经济利益以及国际贸易产生影响，并且这些内容往往属于共同体的职责范围，因此，欧共体必须密切关注这些组织的工作。共同体在环境领域积极与有关国际组织，特别是经济合作与发展组织、欧洲委员会和联合国组织，进行合作，促进成员国在这些组织中共同开展活动，同时不损害共同体本身在其职能范围内采取的任何行动。
计划一为欧盟未来影响深远的环境政策搭起了框架，奠定了基础。计划一所采取的措施不仅仅是为了控制污染，也是为了保护人类健康，维护生态环境。从总体上讲，它反映了欧共体希望在其地理范围内实现一项连贯的环境保护管理计划的雄心壮志。
可惜，随后采取的行动与这种雄心壮志不太相称。计划一出台后，欧共体根据《罗马条约》第100条和第235条通过了一系列指令。这些指令大致可分为两类。一类是引用第100条通过的指令，内容涉及内部市场的运作，即通过制定排放标准，消除贸易壁垒。这类指令数量很少，而且范围也窄，涉及的都是一些具体问题，例如汽车尾气排放问题。指令中设定的标准也很低，不过是协调产品标准，以防止市场扭曲。另一类是援引第235条通过的指令，这些指令影响较为深远，但许多指令都不要求直接采取行动。结果，这些指令在成员国接受缓慢，在实施过程中也是参差不齐。从总体上讲，20世纪70年代环境政策所采用的措施不是直接与贸易利益有关，就是限于非常宽泛的规定，基本没有针对主要的污染源。
3.扩大环境治理行动
1977年5月17日，部长理事会通过了共同体第二个环境行动计划，实施期为1977至1981年。计划二基本上是计划一的延伸和补充，目的是确保计划一所实施的项目和措施的连续性，并实施一些新的项目。
计划二提出了一个重要建议，即把预防行动作为各项措施的基础，从而加强了共同体环境政策的预防性质。该计划特别强调了德国和意大利政府提出的对空间、环境以及自然资源的保护和合理管理，重点是减少水（包括海水和淡水）、大气和噪音污染。
计划二新增的内容主要包括以下几点：
环境政策的监测与评估。
为了统一共同体各国的监测和评估程序与要求，计划二提出发展一种连贯的总体性办法，以确保：不同指令中的要求不相冲突；根据不同指令收集到的信息形成一个有机的整体；不同成员国提供的数据具有可比性，同时要考虑到不同行政结构和信息网络所具有的多样性和复杂性；未来指令规定的监测要求应与现行要求相一致，并且补充现行要求的不足。
计划二包含的五个方面内容确保自1973年11月以来的环境政策的连续性。
强调与建立预防性行动机制相关的措施，特别是在污染、土地使用和废弃物产生方面；提出一项有关“环境影响评估”程序的研究；一套共同体生态地图系统的开发工作，以展示经济要求如何与自然资源供应相协调；一项有关如何避免产生废弃物的研究。
强调对空间、环境和自然资源的保护和合理管理。
在减少污染和环境公害问题上，优先考虑淡水和海水保护措施以及防止大气污染的措施，同时提出新措施来解决噪音问题。
肯定共同体的国际活动，并建议在共同体与发展中国家的合作政策中尽最大可能考虑环境方面的内容。
土地的非破坏性使用和合理管理。
共同市场的建立和运作给成员国和地区层面上的土地管理带来了一系列问题。人员、产品和资本的自由流通，结构变化（特别是在农业耕作方面），技术、经济或社会的飞速发展，工农业生产，交通基础设施的迅速延伸，这些变化都引起或加剧了城乡之间的地区不平衡，也导致人类对城乡土地的高密度的经济开发。在共同体的某些地区，未用地、农用地和森林地这些可视为自然资源的东西日益匮乏。为了对土地进行合理使用和管理，计划二提出：开发一套融环境数据和土地管理于一体的生态测绘系统；努力解决因精耕细作或因农用和森林用地日趋减少而产生的某些环境问题；对城市地区、沿海地区和山区进行管理。
动植物保护。