中国社会科学院1997年度立项重点选题《中国经济转型期间市场秩序法制化、规范化问题研究》(专题报告)。
“背景简介”中国整顿和规范市场秩序的历史性任务在20世纪80年代就已提出，当时被称作“建立社会主义有计划商品经济新秩序”。进入90年代，市场经济秩序的混乱现象愈演愈烈。其中，行政化垄断是市场秩序规范化的最大破坏者。这份研究报告是由我撰写的中国社会科学院1997～1999年度重点课题《中国经济体制转轨期间的市场秩序法制化、规范化问题研究》的分专题报告。1997年启动，1998年下半年推出阶段性成果报告2万字，首先全文发表于国务院发展中心主办的内刊《经济工作者学习资料》1998年第68期。原国家国内贸易局主办的内刊《贸易参考》1998年第21期发表6000字摘要。
而形成此份研究成果还来自更早的研究积累，并且为后来的上述院重点课题立项提供了重要准备。①《着力解决市场秩序混乱两个要害问题的建议》，通过中国社科院《要报》编辑部的《信息专报》1995年第51期呈送中央。②《经济转轨期间的市场秩序规范化问题研究》，发表于国家工商局主办的内刊《工商调研》1995年第12期。③1992年10月赴联邦德国考察之后撰写的《联邦德国的竞争政策及其对中国的启示》，发表于《经济学家》1994年第4期，而后收入《世界经济发展考察集粹》(社会科学文献出版社1995年7月版)。④《当代市场经济国家竞争政策及其对中国的启示》，是中国社科院1994年重点课题《竞争政策比较研究》的最终成果，发表于《财贸经济》1995年第12期，与卢中原、房汉廷合作，是执笔人之一。
总之，《中国垄断现象的特殊性及特殊对策》一文，经过了多年积累和反复锤炼、修改，是前后一系列研究成果的结晶。2001年底被中国社会科学院财贸经济研究所评审为优秀科研成果二等奖。
改革开放多年来，反垄断，特别是反行政化垄断，一直是最富于实质性的重大问题，也是规范市场秩序的最大要害。但由于种种原因，反垄断迟迟没有被提上议事日程。这份研究报告的贡献和价值在于：①从中国经济改革的内在逻辑和加入世界贸易组织的大背景出发，比较系统地提出了中国反垄断的迫切问题，为中国反垄断提供了一个参照系，即经济发达国家反垄断理论及其最新的实践动向。②没有照搬西方反垄断的一般理论和实践，而是以“特殊性”和“特殊对策”为鲜明主题，分析了中国经济体制转轨时期垄断现象的行政化表现和由来。③有针对性地提出了中国反行政化垄断的重大意义、特殊对策和具体建议。尤其是研究报告的正面建议部分，最具有实践价值，也是被各界最为看重和刊发的主要原因。这些理论观点和政策主张刚好为2001年中国“反行政垄断”、“同国际接轨”、“剔除烦琐的行政审批”、“剔除条块分割、市场歧视、实行对内开放”和“入世”等热点问题提供了必要准备。
这份研究报告受到广泛关注。①中国社会科学院《要报》的《领导参阅》1999年第3期刊发2000字摘要呈送中央和地方有关部门。②《中国改革报》1999年3月31日加“编者按”和小标题，以《我国反垄断须实施特殊对策》为题，为这份研究报告发表一整版的摘登文章。③香港国际研讨会交流之后，香港《大公报》于第二天即1999年7月9日以《市场交易行为的规范调整》为题，为这篇研究报告作了观点摘登。④《经济学家》2001年第1期以《反垄断理论研究》为题，刊发稍作修改后的研究报告，《新华文摘》随即在2001年第5期予以全文转载。⑤社会科学文献出版社2001年出版的《中国商业理论前沿》(第二部)将这份研究报告全文收入文集。⑥《首都经济》2001年第10期刊发这份研究报告2500字的对策建议。
尽管备受重视，仍然存在不能令人满意之处。最主要表现是在研究报告中，侧重点只是从总体上对中国垄断现象的特殊性和特殊对策进行分析，并未涉及垄断行业的个案考察，例如，铁路、航空、电信等等，故尚有进一步作具体行业分析的余地。
最后需要补充一句，中国的反垄断实在太难了，反垄断法拟议多年，几易其稿，总是“只听楼梯响，不见人下来”。直到2002年，也即中国加入世界贸易组织后第一年，在3月份召开的九届人大第5次会议宣布，《反垄断法》“还需再议”。本报告对解此谜，留有一家之言。
一、参照系：市场经济发达国家
反垄断的理论与实践所有经济学文献中，都一致确认，市场经济是通过公平竞争实现资源有效配置的经济；所有经济学也都注意到，由于种种复杂原因，会使公平竞争从而使资源有效配置受到限制。在所谓“种种原因”当中，垄断好比竞争挥之不去的阴影，使公平竞争的市场秩序受到严重冲击，也使市场竞争的效率大打折扣。
垄断是市场经济发展到一定高度以后必然产生的、与竞争相对立的经济现象，是发源自市场竞争，又反过来否定、限制、阻止市场竞争的“异化”力量，因而是对公平竞争市场秩序的极大威胁；同时，垄断又是“市场失灵”(Market Failure)，从而导致政府干预、“补救”的原因之一。
简要而言，垄断(Monopoly)是指在市场交易中，少数当事人或经济组织(极端而言可以只有一个经济主体)，凭借自身的经济优势或超经济势利，对商品生产、商品价格、商品数量及市场供求状态实行排他性控制(直至实行排他性独占)，以牟取长期稳定超额利润的经济行为。这种经济行为，包括制造商“生产排他性控制”和销售商“销售排他性控制”，但更多的是二者兼而有之，以便形成更强有力的市场垄断。垄断的形式多种多样，例如，资本垄断、技术垄断、劳动力垄断和信息垄断等生产要素的垄断，更普遍的则直接表现为价格垄断和与此相关的市场交易份额的排他性控制。法律关注的是经济行为规范与否。因此，从法律角度考察垄断，重在行为判定，例如，锁定、操纵价格，划分市场，价格歧视，操纵投标，独家经营，联手抵制，非法兼并等各种滥用市场优势的行为。
垄断现象和反垄断实践的复杂性在于，第一，资源自然分布不均衡会造成资本进入困难，形成难以避免的自然垄断，例如，煤炭、石油等能源的开发领域以及少数稀有产品的供给；第二，反垄断、维护公平竞争政策同适度发展规模经济政策之间的矛盾，常常使对具体的垄断现象的界定遇到困难，陷入两难选择；第三，一般性经济垄断，也可以由一时技术的或投资起点的原因所引起，例如，对各种知识产权范畴的技术专利，就需要加以保护，而某些领域由技术原因导致的过高的投资门坎，也很难加以拆除；第四，在复杂的竞争活动中，往往由于不同利益群体主观意志的分歧，对于同一经济现象或经济行为是否构成市场垄断，在理论观点、政策主张和法律界定等诸多方面相去甚远，以至陷入旷日持久的争辩和诉讼之中；第五，行政执法部门在反垄断问题上能否不受外界干扰，“把水端平”，保持公正、效率、廉洁和权威，历来也是公众关注、监督的焦点，从而常常是引发怀疑、争论和不满的诱因。这些情况常常给反垄断的立法、司法机构和行政主管机关，带来极大的困难和麻烦。
伴随反垄断实践的发展，在现代经济学和经济政策研究中，产生了一系列“顶尖”问题及其成果。例如，为判断市场结构特征和政府行为特征而发展起来的产业组织理论，交易成本理论和公共选择理论，为兼顾各种复杂制约因素而发展起来的竞争理论和竞争政策等等，这些都为在现代市场经济条件下的反垄断，提供了理论的、政策的和法律的支持。
市场经济发达国家一向认为，公平竞争是市场经济的生命，只有公平竞争才会带来经济的增长与繁荣，才能激发经济活力，保护消费者权益，提高经济效率，促进技术进步和实现充分就业，因而能增进全社会的共同利益。例如，关于消费者权益，具有代表性的观点认为：“如果存在着有效的竞争，那么这个过程本身就能保证消费者在对价格与质量具有多种选择的情况下，能以最低的价格买到最好的产品。”［美］马歇尔·C·霍华德：《美国反托拉斯法与贸易法规》，孙南申译，中国社会科学出版社1991年版。
垄断则是所有这一切的“反义词”。垄断的巨大危害就在于，通过种种排他性控制，阻止竞争对手(含潜在对手)的进入，限制公平竞争，损害消费者权益，阻碍技术进步，降低经济效率，导致经济停滞。其中，垄断行为的最典型之处是，人为控制产品生产和供给数量，制造有利于自己的“卖方市场”状态，维持大大高于竞争性市场的产品垄断价格，以攫取垄断利润。可以说，垄断之手是在向“所有的人行窃”，损害的是“全社会”的利益，因而垄断势利历来被视为是市场经济社会的头号公敌。
与此相联系，维持公平竞争的市场秩序，是国家至高无上的政策目标；各种经济活动和敏感的经济利益关系，必须首先借助基于竞争政策及其反垄断法律来进行调整；竞争政策及其反垄断立法的核心就是维护公平竞争的市场秩序。因此，市场秩序实质上也可以理解为市场竞争秩序，建立“竞争政策”的概念是至关重要的。
在现代市场经济条件下，实行明确无误的竞争政策是维护正常市场秩序的根本和头等要务。尽管垄断现象十分普遍，对垄断现象的判断识别和处罚难度很大，但是，反对垄断，促进和维护竞争，以此作为最有效的资源分配手段，始终是市场经济国家的基本政策。美国的反托拉斯法规定，对竞争的不正当限制、垄断、图谋垄断和不正当的竞争方法，不仅均属违法行为，而且被认定为刑事犯罪，处罚判决也逐步加重罚款和监禁。参见［美］马歇尔·C·霍华维：《美国反托拉斯法与贸易法规》，孙南申译，中国社会科学出版社1991年版第54～55页。所有贸易法规的基本目的，在于保护消费者和竞争者不受竞争过程中的违法行为的侵害。因此，基于此项目的的竞争政策通常被视为可对一国经济产生深刻和深远影响的基本国策，在政府赖以调节经济运行的各项政策中，基于反垄断的竞争政策占有头等重要的基础地位，以致由于竞争政策的调整会使得同一国家基本经济格局发生某些变化，由于竞争政策的差异会决定不同国家实行市场经济的某些差别。在实行市场经济的诸多发达国家，历来高度看重旨在反垄断的竞争政策的地位和作用，对竞争政策的研究、制定和实施，积累了一套符合自己需要的研究方法、理论解释和操作经验。这一状况值得我们借鉴，以便在反垄断的市场建设和市场规范过程中，形成有自己特色的竞争政策和以竞争政策为基础的政策体系。
竞争政策的最大特点在于，它同经济立法有着不可分割的紧密联系。竞争政策首先不是用来描述有关市场(竞争)行为的某一具体的政策措施或规定，而是将竞争政策视同覆盖社会经济生活方方面面、无处不加以考虑和体现的基本国策或指导原则。因此，竞争政策需要借助一系列法律法规和政府行为来体现，并且其政策和法律调整的对象是众多的微观经济主体。换句话说，所谓竞争政策，不同于中国原计划经济体制和目前体制转轨期间，由国家各级行政机关制定、下达的政策规定，而是经立法机构(如全国人民代表大会及其常务委员会)表决通过所形成的法律条文，即竞争政策总是通过立法的形式，例如反垄断法来取得制度化的表现。正是由于竞争政策通常采取立法的形式，所以讨论竞争政策常常也就是在为维护市场秩序而酝酿或调整重要法律，即通常所说的经济类“基本法”。
竞争政策特殊性的理论依据是，人们相信，竞争是市场经济的“生命”，法治是市场秩序的保证。竞争机制会刺激经济活力，带来资源配置效率，推动经济增长和增强经济实力，但是有效和有序的竞争必须由法制来“担保”。因此，着眼于这一信念的竞争政策，其基本含义，就是在现代市场经济条件下，防止国家对经济的过度干预，维护正常的市场秩序，排除市场交易中的各种违法犯罪活动，消除对市场竞争行为的不必要、不合理限制，反对和阻止垄断势力的市场扩张。换句话说，竞争政策的目标指向，是由种种原因不断衍生出来的对市场竞争秩序的侵蚀和破坏因素，而这些错综复杂的因素，即使在当代发达的市场经济国家也在不断被以种种理由“营造”出来。在这种场合，削弱和排除来自各个方面对竞争秩序的冲击，便构成了推行竞争政策的最高宗旨，并依靠法治的威力，以显示出竞争政策对制定各个方面经济政策和法律法规所“无处不在”的影响作用。
在经济一体化、竞争国际化的新时期，近年来正出现以飞机制造、汽车制造、信息通讯、金融保险业为代表的新一轮大公司兼并潮，从而推动了垄断格局进一步升级的趋势。为增强本国在国际市场的竞争地位，发达国家理论界、法律界和政府界争相放宽对市场结构、市场份额和企业兼并的原有解释和限制，美国明确提出了“放松管制”(Deregulation)，以鼓励国际化兼并的政策。这是各国基于反垄断的竞争政策的一次重大调整，必将对各国的以及国际的经济集中度、市场份额、市场结构变化，产生深远的影响。针对这种经济集中度在国际范围内加速提高的新动向，有经济学家发出警告：“过去大规模的合并不普遍，真正全球性交易甚至比较稀少。但是今天，大公司在数十个国家经营，并在每个国家占有很大的市场份额，而合并能轻而易举地在单个国家的市场建立优势地位。”因而呼吁要求尽快建立国际性的(世界市场的)反垄断法，以阻止垄断行为国际化和大规模贸易战的进一步蔓延，认为“制定全球竞争法规必须成为世界贸易组织下一轮谈判的一个重要组成部分”。参见「美」布赖恩·拉赛尔：《需要全球反托拉斯法规》，载美国《商业日报》1997年7月31日。
二、中国经济体制转轨时期垄断现象的特殊性
在前文中，已经就发达国家垄断和反垄断的一般理论意义与实践方面的种种困难选择给出了简要分析和描述，以此作为参照系，反观中国体制转轨期间的垄断现象，肯定是有帮助的。但是，仅有前文的分析，仍有明显不足，因为中国的垄断现象有自己的特殊成因，至少存在许多原有理论和分析方法所难以解释之处，故需对此作专门的考察。
(一)市场状态转变与新的政策需求
在一系列深层矛盾依然存在的背景下，中国连续几年实现了经济运行和市场状态的相对稳定，这或许显示，中国经济正在步入相对平稳发展的成熟阶段，从而已经有能力在某种常态中解决深层次矛盾，有能力避免以往反复出现过的大起大落、忽冷忽热的剧烈波动。继“八五”期间各项总量指标变动幅度都趋于稳定之后，进入“九五”计划以来，由于“软着陆”政策和反通胀政策的明显成功，这种相对平稳格局更得到巩固发展，并首先在商品市场体系中表现得最为直观、最为突出。据原国内贸易部1997年下半年分析资料显示，在613种主要商品当中，供求基本平衡的商品达408种，占66.55％，供不应求的商品只有10种，占1.63％，供过于求的商品有195种，占31.81％。其中，供求持平和供过于求商品已经达到前所未有的98.37％，因而在总体上继续呈现出供给大于需求、不温不火的买方市场状态。1998年上半年，国家国内贸易局对601种主要商品的再度跟踪调查显示，已经无一短缺，且供过于求的品种、数量有增加之势，社会消费品零售总额增幅近年来第一次降至10％以下，为8.5％，而生产资料销售增幅只有2.4％，比上年同期下降5.2个百分点。即使是1998年特大洪水过后，商品市场的基本供求状况也没有发生相反的明显转变。根据这种长时间、大面积、多品种“买方迹象”，似有理由认定，中国买方市场已经初步形成相对稳定的“常态”，市场机制及其竞争机制已经顺其自然地开始发挥基础性的调节作用，传统经济体制的那种国家垄断各个经济领域的局面已经基本改观。
这一历史性变化具有重大意义，也提出了关注新情况、解决新问题的政策需求。买方市场在短短几年即初步形成，出乎国内外经济学界的预料，显示中国商品市场出现了改革开放以来，也是建国以来从未有过的重大积极变化，标志着中国商品市场进入了趋向成熟化的新阶段。与此同时，随着市场状态的历史性转变，以及国家垄断格局的基本结束，培育和规范市场的重心也相应发生了变化，需要解决的新的突出问题接踵而至。
主要表现是，市场竞争逐步加剧，不公平竞争现象日益突出，低水平无序竞争、恶性竞争、商业欺诈行为急剧增加；不公平竞争中的行政性、行业性垄断已对市场发育构成明显威胁，一般意义上的经济性垄断现象也开始显现；多种现象同时并存、交织，使创建和维护有效公平竞争的市场秩序，遇到了从未有过的复杂情况和巨大困难。对于这些颇具中国特色的市场现象，特别是行政垄断、行业垄断，如果任其发展蔓延，定将对市场秩序法制化、规范化建设，构成极大威胁，并阻碍市场成熟化的进程，直至发生“市场变异”，导致社会主义市场经济发展过程中不应有的曲折和伤害。
如前所述，垄断是市场竞争的伴生物，是19世纪下半叶至今100多年以来世界性的重要经济现象，是令市场经济发达国家始终头疼的复杂问题。反垄断，作为规范市场秩序的第一主题，以及基于反垄断的竞争政策和相应的立法，在发达国家的争论、调整、修改和完善从未停止过。在以往的东西方经济学中，垄断被不约而同地解释为资本主义专有的制度现象。根据后来各国的经济实践，有理由确认，垄断作为竞争的伴生物，实属于一般市场经济的共同现象，与市场和市场经济同属一个经济范畴。当然，在中国，由于经济体制处在行政化、高度集中计划体制向市场经济体制转变的历史阶段，情况更为复杂，除了一般意义上的垄断现象以外，又有明显的特殊表现。因此，针对中国市场状态变化和经济体制转轨过程中垄断现象的特殊性，需要研究、制定特殊的对策思路，提出中国反垄断的特殊政策建议。至于低水平无序竞争、恶性竞争、商业欺诈和经济性垄断，虽然也很重要，但是同反行政化垄断相比，毕竟是第二位的，这里不作为主题，只是在分析对比的过程中适当提到。
(二)中国垄断现象的特殊性及其由来
中国原有的经济体制属于排斥市场机制、高度集中的计划经济体制，经济运行和资源配置高度依赖政府机构和行政力量，因此，天然带有国有化趋势和国家垄断的强烈冲动。而行政权力历来是由大大小小的“负责人”具体承担的，因此，行政权力的人格化表现就是各级、各类为数众多的行政长官，故人们随处可见的是各级、各类长官对经济运行的严格掌握和直接控制。这种极少受到法治约束的政府机构和官本位体制的过度膨胀，造就了无可匹敌的国家授权下的垄断力量和经济生活中鲜明的“人治”、官本位烙印；争取、扩大自己的经济管理权限，实质上就是在争取、扩大自己的行政垄断权；“你管、我管”的管理机构调整，实质上就是行政垄断权力的再分配。
当中国决心改革这种僵化体制之后，随着市场化程度的逐步提高，一方面市场竞争开始获得了生存空间，与市场竞争相伴的经济垄断随即得到萌生；但更主要的是另一方面，即原有体制中颇具根基、盘根错节的行政化、官本位权力机制，也开始寻找新的环境土壤。于是，原有的国家垄断势力依托逐步成长、极不健全的市场机制、竞争机制，尽可能地、不失时机地为自己营造出了可观的生存和发展机会。综合起来观察，中国的垄断现象显得非常的复杂而奇特，尤其是从旧体制延续下来的行政化垄断扮演了十分显赫的角色，出现了大量规模集中度远远不够高的垄断现象即“条条块块”式的行政化垄断。
中国特有的垄断现象，有一个极其鲜明的共同点，即都是在经济学意义上的经济规模集中度非常低下的情况下发生的。经济规模集中度是产业组织理论中关于市场结构分析的一个重要概念，它是指生产、销售同类商品的制造商、销售商依经济、技术、市场竞争实力，对市场份额的占有程度。在同类商品的市场结构和大中小企业中，少数大型制造商、销售商所拥有的市场占有率越高，表明资源配置向少数企业集中的程度越高，企业的经济规模也就越大。经济规模集中度的逐步提高，取决于产品—产业特点、经济技术特点和市场竞争水平等许多因素，一般而言，规模集中度的提高，是在长期的市场竞争、优胜劣汰筛选中，通过资本积聚和资本集中来逐步实现的。产业组织理论认为，经济规模集中度的提高，一方面有助于资源配置和经济效率的提高；另一方面，也是导致市场垄断的前提条件，或为垄断提供了可能性；就垄断而言，市场结构的集中度固然重要，因为从经济学意义上说，没有足够的集中度，市场垄断很难发生，但集中度本身并不直接等同于垄断，可能性不等于现实性，对垄断的认定，最终还要看是否有垄断的“行为”，例如，前文提到的大企业之间的联手、共谋、歧视等等。顺便指出，中国近年来已经程度不同地出现了经济学意义上的缘自“集中度”的垄断现象，例如，生产、销售同类产品的少数较大企业之间，联手操纵市场价格，试图控制市场份额、锁定利润收益的行为；行业组织以自律为名，保护落后，限制会员企业之间的正当竞争，同时制造歧视，对非会员企业进行排斥；借口反对重复建设，阻止新企业正当进入；等等。对此，应当引起注意，并利用竞争政策及其反垄断法予以调整(详见后文)。
应当说，中国目前的经济规模集中度普遍不高。即使政府多年来百般呵护的国有企业，企业资产上千万元人民币者也为数极少(非国有企业就更不必说了)，市场占有率普遍低下，并且市场份额大多低于资产份额。二者之比为竞争力指数，该指数高于1、等于1或略低于1都表示比较有竞争力，明显低于，则表示竞争力严重不足，在200多家制造业中，国有企业的竞争力指数都在0.8以下，最低的只有0.101.参见《中国信息报》1997年12月11日第1版。中国汽车制造业是社会关注、政府重点扶持的支柱产业，但规模小、过度分散、素质差、市场份额和产业集中度过低的现象同样典型。在180多家能够“数得着”的企业中，年产上万辆的只有18家，年产2000辆以下的有68家，其中，年产不足100辆的18家，另有9家企业产量为零。而产业集中度过低，类似汽车制造业这样的“支柱产业”、“新增长点产业”是很难健康发展的。
因此，中国尚缺乏从竞争自然衍生垄断的普遍基础。但是，从“行为”这个最终判定标准来衡量，中国的垄断现象又确实普遍存在。这就迫使人们不得不寻求另外的分析。于是，人们发现，在经济规模集中度普遍不高的场合，能够导致垄断的，只有行政权力这个惟一合理的解释。或者说，中国的垄断主要不是凭借生产集中度，而是凭借行政权力。
传统经济体制的种种特征也可归结为国家垄断，即凭借国家政权的力量直接控制所有的经济领域。这种全面国有化和国家垄断趋势，固然存在种种弊端，但由此带来的垄断利润是“封着口”的或“全封闭”的，即归国家所有，由国家支配。“肉烂在锅里”，泄漏的机会不多。当时国家所有、分级管理、大一统的经济体制，以及各项配套政策、社会舆论、价值取向等等可以保障这一点，故染指垄断利润、化公为私、化国有为部门地区机关所有的可能性极小。
改革开放，实行放权让利以后，行政权力格局发生了重大变化，国家垄断及其全封闭管理体系已经基本解体，公平竞争的市场体系尚不健全，加之放权让利多被各个主管部门和地方机关截留，并没到位。而垄断天然具有极大的诱惑力，受其诱惑，通常又会“发现”无限多的“正当理由”，堂而皇之地为实行垄断公然开道。于是，在部门、地区权力和自身利益有了经济市场化这个大舞台作为依托之后，分享行政化垄断种种“好处”的机会大大增加了。换句话说，垄断利润所能够诱惑的，还主要不是真正意义上的企业，而是行政管理机关及其人格化的表现各级各类政府官员。因此，现在所能看到的，大多明显表现为由条条块块权力格局所造就和维护的行政化垄断，也被称作超经济垄断或排斥他人进入的超经济独占。这种纵向操纵和横向阻隔的行政化垄断，又是缘自市场化经济改革遥遥领先，政治体制改革严重滞后的矛盾。有经济学家正确指出，在经济体制明显改变的同时，作为上层建筑的政治体制虽然也进行过一些改革，但却基本维持着计划经济时期的框架模式，特别是在政府机构和政府职能方面转变不大，对行政化垄断多有姑息、迁就和放任，因而与现行的经济运行机制很不协调，甚至在很大程度上成为经济改革发展的障碍。参见《中华工商时报》1998年3月3日第2版。
(三)中国垄断现象的特殊表现
在今天的中国，“垄断”一词依然是人人忌讳、讳莫如深的字眼，犹如“资本主义”一样令人憎恶。但是这不仅没有阻止、反而给新时期行政化垄断现象的蔓延，提供了难得的方便和机遇。这种行政化垄断通常发生在权力的集中点，双重体制的交叉点，监督环节的薄弱点，法律政策的滞后点以及某些人财物的稀缺点。而扰乱市场秩序、限制公平竞争的行政化垄断具体表现则多种多样，甚至无处不在，以下列举的肯定还不是它的全部。
1.制造进入障碍和市场歧视，保护落后，阻止公平竞争。
(1)热衷于“唯成分论”和“唯(本)系统论”。部门和地方的行政主管机关以直接控制隶属于自己的国有企业为基础，利用各种手段制造部门、地区垄断，阻止市场准入，排斥其他主体进入所控制的市场范围。这些主管机关滥用加强宏观调控，维护市场秩序，保护民族工业的口号，在制造业、国内批发、零售商业、对外贸易、交通通讯、金融保险、建筑等等行业，规定苛刻的市场准入政策措施，极力限制非国有企业和“非嫡系”国有企业进入自己控制的领域自由经营；在最有希望促使资源合理流动和有效配置的要害环节围堵设卡，诸如户籍管理、外贸许可证管理、国土管理、原始股票发行、贷款指标等许多方面，拒绝采取市场经济通常公开拍卖的方法，长期维持内部审批、小范围招标和行政分配。在这种场合，与此一荣俱荣的所谓“行业不正之风”，早已超过了“近水楼台先得月”以及行政机关之间、行业之间“互通有无”的“小额利益交换”的界限，发展到主管机关有意支持、纵容甚至出面组织、制造“系统化腐败”，诸如教育腐败，科研腐败，干部选拔腐败，有偿新闻等等，凡是在紧缺资源的背后，人们总可以找到高价黑市，诸如高价车票、铁路车皮、演出票、专家门诊号等等。
(2)强化行政垄断地位。由于在条块分割权力格局中，行政垄断与行业垄断有着天然的联系，因为不借助行政权力，有谁能够把持一个行业，搞卖方支配？所以，尽管中央三令五申，要规范垄断行业的价格行为，但仍有一些行政事业单位、官办行业协会及其垄断性企业，如电力、通讯、交通、教育、卫生等领域，利用种种借口和自己的垄断权力，向企业和消费者指定销售商品和提供指定服务，擅自制定垄断性价格，获取不正当利益或暴利。
(3)保护落后。地方保护主义者为了和自己的“政绩”挂钩，扶持起许多“先天不足”而又“后天失调”的生产企业。这些企业大多规模小、技术设备落后、成本高、质量低，又多属市场饱和的产品。对此，地方保护措施通常是堵截外地产品进入，封锁市场，勒令本地商场必须优先销售地方产品，以垄断市场，或索性直接用“红头文件”发号召，领导带头购买、使用本地产品(例如，1996年湖北省政府下文号召干部带头坐本地产轿车，招来非议)。这类现象终因违背市场规律，挽救不了落后企业而渐渐稀少，可惜并未绝迹，典型案例近来又在浙江省宁波市重新上演。1998年2月，该市15家大中型商场突然接到上级通知，要求共同建立“宁波产品销售中心”，推进本地产品销售，规定各商场门口挂出统一制定的大牌子，每个商场都必须完成指定的销售指标、品种和数量，并被告知销售业绩将列入年终考核。按此项规定，当地营业面积最大的华联商厦，必须在年内售出消费者不喜欢的商品两万多种，总值9500万元，一般中型商场则要完成2000万元本地商品的销售任务。各家商场为此一筹莫展。此举一出，宁波商界议论纷纷，沸沸扬扬，认为这是典型的倒退之举。市场调查显示，质量平庸的宁波产品在当地市场占有率很低，除去服装可达30％以外，不少产品远低于10％，甚至连“宁波汤圆”一类传统小吃，也江河日下，被外来品牌挤垮。宁波市有关部门的此举，意在扶持企业，但实际上却在保护落后。这种运用手中权力，强迫商场出售滞销货，不尊重商场经营自主权的行为，实在很不明智。更需要指出的是，垄断制造者错把消费者看成愚民、阿斗，不识商品优劣，以为凡摆上柜台的就会被人盲目买走，困难企业会因此得救，也只是一厢情愿。结局自然令策划者大失所望，行政化垄断遭到抵制是理所当然的。参见《市场报》1998年4月3日第3版。
(4)滥用权力，违规评比，制造混乱。近几年来，行政化垄断、扰乱公平竞争市场秩序的典型表现，是一些行政主管机关和官办色彩社团组织举办对工商企业的各种评比活动，以推荐、排序、认定、上榜、宣传介绍、公布调查结果等形式搞变相评比活动。还有一些经营性机构以官方为背景，通过承办评比活动牟取暴利，个别在境外注册的组织与内地联手，举办评奖活动，向企业索取高额费用，有的甚至采取瞒骗手段引诱企业出钱买“假奖”。中宣部、国家经贸委、外交部、监察部、国家工商局、国家技术监督局等有关部门联合发出的《关于对企业进行乱评比活动有关问题的通报》指出，近两年来，国务院没有批准过一项对企业的评比活动，所有全国性或行业性(包括境外组织在国内举办的)对企业的评比或变相评比活动都是违规行为，其评比结果一律无效，国家不予承认，并责成有关部门对所属机构的违规评比活动或变相评比活动坚决予以查处，并严格对企业出国领奖的审批，防止假领奖的事情发生。参见《市场报》1998年4月2日第1版。这一通报决不是无的放矢，而是具有极强的针对性。因为，行政主管机关滥用行政权力，乱评选，已经人为造成不公平竞争和市场秩序的严重混乱。典型一例是，1998年2月20日，原电子工业部有关方面在部分媒体上公布了一项VCD优等品评选结果，包括江苏新科、南京熊猫、安徽万燕等在内8家企业13种型号的VCD视盘机，被宣布“经电子部有关部门检测、评价，评为优等品”，但随后经国家技术监督局检测，其中，竟有不合格品。不少人还发现，1997年市场占有率一直稳居前三名之列的爱多和万利达却榜上无名。由于是在生产严重过剩、竞争日趋白热化的VCD行业发生，故此次所谓评选是火上浇油、混淆视听，纯属市场歧视和不正当竞争的产物。评选结果公布以后，VCD市场一片混乱，许多消费者拿着公报和购买的“黑榜”产品(指被列入非优等品名单的VCD)，要求退货；而某些假合格品厂家则利用公报大做广告欺骗舆论，误导消费者。按照上述国务院几个部委的联合公报所说，电子部此次评选属国家不予承认、无效的违规行为。参见《中国经营报》1998年3月31日第1、2版。
2.保持双重身份，维持“官商一体”，热衷权钱交易，破坏竞争秩序。
(1)政府机构、职能改革迟滞。在市场经济下，权力必然转变为一种垄断性的利益资源，使官员得以权钱交换，出现腐败。而腐败和行政化垄断两位一体、互为因果、互相强化的结果，导致市场失效、市场变异和不公平竞争，无法实现资源的优化配置。在行政权力条块垄断场合，行政主管机关自办公司、企业，赋予自己既当裁判员又当运动员的双重身份，更加剧了市场游戏规则的混乱和不公平竞争。由于各级各类行政机关对自身利益的考虑，必然加剧行业、地区的行政化垄断，阻碍要素流动，阻碍统一市场的形成。对此，中央虽然三令五申：行政主管机关要与自己所属的公司企业脱钩，不得插手企业事务。但由于政府机构改革、政府职能转变不到位，对企业的行政干预有增无减、花样翻新。
(2)政企虚假脱钩。政企不分、机关组建翻牌公司，机关和公司一块儿“吃皇粮”的状况不仅没有明显改变，而且又出现了“明脱钩暗挂钩”的新情况，致使许多不彻底的脱钩，反而演变成为更隐蔽的挂钩方式。即行政主管机关和某些特殊权力部门，利用权力，为自己所属企业申请许多难以批准的经营权甚至是特许经营权，办金融、办通讯、搞房地产，经营“高档娱乐”(高尔夫、桑拿、按摩之类)，经营防暴器材甚至武器等等；行政主管机关利用权力疏通关系，购买廉价地皮，争取优惠贷款，获取计划指标和许可证，抗拒检查，以保证公司获得超额垄断利润，自己坐收红利。这种表面上的脱钩，比公开挂钩更为恶劣，因为经营者对主管机关一级组织来说，有了独立性，但这样的“企业”与个别权力人物的关系则更加密切，更加具有牟取私利的性质。而主管机关对于经营者的违法行为，可以公开以“已经脱钩”为理由推卸责任，转而采取私下包庇、同舟共济的手段。
(3)紧紧抓牢人事权。政府与国有企业的关系中，人事权最重要，也最富于实质性。人事权的独立与否，是衡量政企分离、国企改革的核心标准之一。但迄今为止，国有企业法人代表的人事制度安排，依然最不清晰、最不透明。例如，直到1998年九届人大决定加快机构改革之后，对国有企业主要是大中型企业的法人代表的人事权仍然有极大的保留，甚至同以前没有区别。因为，按照此次机构改革方案，政府专业经济管理部门保留的职能之一，仍然包括“负责企业主要领导干部的考核、任免”；而具体承办“大型企业领导人员任免、派员事宜”的职能，又被划归政府的人事部门。这就是说，专业主管加人事部门，有不止一个“人事婆婆”“在行动”，政企分离的其他问题真不知该怎样个“分法”，怎能保证不再落空。企业增加了而不是减少了一个“人事婆婆”之后，且不说这两个主管机关到底谁有任免权，会不会留下扯不完的皮，即使按照《公司法》的条款，行政机关直接插手企业人事安排，也是大有问题。因为，既然国有企业的改革方向是建立现代公司制，那么，按照《公司法》的规定，公司董事长只能由董事会选举，公司经理只能由董事会聘任，又何来政府机关“任免”一说？这个问题不解决，要彻底改变政企不分状况就不大有指望，而有政府机关背景的企业，不论大小，其举动都必然带有行政垄断和不公平竞争的嫌疑。国有资产出资者当然有权选择经营代理人，问题在于谁是出资者代表？(这个代表必须是惟一的、排他性的，含糊不得。)是党委组织部？政府人事部？政府专业主管机关？到现在恐怕还说不透彻。另外，如果认为可以明确出资者代表及其人事任免权，也必须提出一个重要的连带问题，即倘若此项任用不当，主管机关应负什么责任？一个国有企业领导人由于个人素质太差或能力有限而搞垮企业的事情随处可见，然而，人们却很少看见过对其委以重任的政府机关承担过何种责任，支付过何种赔偿。对于这类问题，迄今为止，人们关心的是主管机关的权责对称，而除此之外，在这里我们更看重行政任免的性质以及所造成的行为后果，与公平竞争及其公司运作性质是否“保持了一致”。行政任免导致的对企业操纵，进而对市场的操纵，是对公平竞争的最大威胁，在官本位盛行的中国，尤其属于反垄断关注的头号问题。遗憾的是，迄今为止，中国尚未从反垄断、特别是反对最为突出的行政化垄断的角度，认真思考过行政机关任免“董事长”，对公平竞争秩序的干扰和破坏的极大可能性，这种任免将董事会置于何地，当董事长在考虑公司各项问题时又会“对谁负责”。
3.公开“设租”，控制信息，从中渔利，排斥公平竞争。
经济学中有所谓“寻租”之说，是指社会利益集团通过“游说”影响议会立法和政府政策，以获得特殊利益。随着中国利益主体的多元化，以利益集团为主体的寻租活动已经日益严重和公开化，特别是以行政主管机关为主体的寻租日益突出，即直接出卖本部门掌握的稀有资源，以牟取暴利。
(1)公开“设租”在有些行政机关已经发展到敲诈钱财的程度。1998年3月九届人大会议期间，湖南一代表披露，湖南宁乡县技术监督局在查获1000余箱假冒的“湘乡啤酒”之后，几名执法人员竟然找到该酒厂索要“打假费”，并强制该受害厂家“收购”了这些被他人假造的啤酒，否则该厂今后销售的啤酒“可能会不合格”。参见《中国市场经济报》1998年3月30日第2版。技术监督局本是纳税人出钱养活的行政执法机关，在为纳税人打假时，公然二次收费，实属滥用权力敲诈勒索；以“不合格”相要挟索取好处，更属于行政化垄断范畴的“制造市场歧视”，排斥公平竞争的不法行为。
(2)垄断、封锁信息，利用、制造信息的不对称从中牟利。某些行政主管机关为了获取利益，故意封锁不利于自己的信息，惟恐当事人、老百姓“知道得太多”会“带来麻烦”。有的部门对法律法规、中央政策(例如制止乱收费、乱摊派)，不仅不积极宣传、贯彻执行，反而处心积虑拦截封锁、拖延抵制，千方百计降低“施政”的透明度，剥夺民众的知情权和监督权，以为其违法乱纪、垄断经济事务提供方便，从中渔利。对敢于揭露、抵制其“愚民政策”的人，则打击报复甚至残酷迫害。参见《中国市场经济报》1998年4月6日第2版。
4.滥用权力，乱收费用，增加经营成本和市场交易成本。
中国各级各类专业主管机关、行政化行业和地区主管机关巧立名目，随意收取巨额管理费用，以致造成“费大于税”的混乱、失控局面。
众所周知，目前中国的税制尚不健全，税种繁多、税率不一，亟待加以规范。然而，由于行政化垄断势力急剧膨胀，比税制更加混乱的是收费失控。目前的各类行政性收费，透明度不高，主观随意性过多，收费范围越来越大，种类越来越多，且边清理、边泛滥，防不胜防。以致国务院不得不设立“收费办”(制止乱收费办公室)，协调组织专项斗争。仅从中央、部门、地方相继阶段性清理的收费项目来看，就已达到触目惊心的程度，但估计这还只是“冰山的一角”。在国务院1998年初发布的《关于公布取消第一批行政事业性收费项目的通知》中，列举了29项、涉及工商、建设、交通等8个部门。包括私营企业管理费，汽车、钢材交易市场管理费，小康住宅推荐产品评估费，汽车维修行业管理费等，预计一年可减轻企业负担3亿多元。建设部随即发出的通知要求制止10种收费，除国务院列举的一项之外，另包括项目经理资质证书费、塔吊拆装许可证费、造价工程师执业资格证书费、工程造价咨询单位资质证书费、甲级工程造价咨询单位评审公告费、城市供水企业资质证书费、城市燃气、热力企业资质证书费、房地产管理先进单位铜牌成本费、房地产开发企业资质证书费。与此同时，原国家计委、劳动部决定开展劳动系统收费检查，检查内容包括超越收费管理权限擅自设立的收费项目、扩大收费范围，提高收费标准的行为；拒不停止执行国家已经明令取消的收费项目的行为；违反规定在价格上设立各种基金、附加费等项目或扩大收取范围、提高收费标准的行为；行政机关将职责范围内不应该收费的正常公务交给所属单位进行有偿服务，中介组织接受行政机关委托对企业进行审计、审核、评估、检查、检验、检测等活动向企业收费的行为；利用行政职权或垄断地位强行服务或强制企业接受指定服务并收取费用，以及只收费用而不服务或少提供规定服务内容的行为；违反法律、法规规定要求企业公告或强制企业参加不必要培训、学术研讨、技术考核、检查评比、学会、协会、研究会等并收取费用的行为；以及未申领收费许可证、不实行明码标价和不使用收费专用票据的行为。
地方行政机关的乱收费现象也是愈演愈烈。1998年2月山东省济南市《关于公布取消我市第一批行政事业性收费项目的通知》所列举的内容同样发人深省。若不是“业内人士”，要理解某些收费项目名称的真实含义，的确需要极其丰富的想像力：教育设施配套费、体育设施配套费、抗震设计监督费、建筑工程许可证费、电力基金、电网改造资金、施工管理费、定额测试费、建筑物标志费、抗震审查费、规划定点费、规划服务费、建筑市场管理费、220国道拓宽费、受理人才流动争议仲裁费、治安责任抵押金、银行系统收取开户手续费、文化系统收取的文化市场年审费、民政系统收取的社团兴办实体审批费、兽医卫生条件审核发证费。同一期间，内蒙古政府已公布取消两批涉及企业的不合理收费项目，可为企业减负25340万元，10个盟、市共计取消254项，可为企业减负8300万元，全自治区共计取消收费项目422项，可为企业减负3.37亿元。
5.协助企业向政府寻租。
行政主管机关在计划经济下，是各级政府的下设职能部门，直接组织各行各业的经济活动，其宏观管理职能和国有企业所有者的职能是合一的。在向市场经济转轨的过程中，这两者在法律上已经分开，所有者职能划归国有资产管理部门，但原主管机关仍然抓住其下属国有企业的经营权特别是组织任命权不放，在政策实施上偏向自己的“嫡系部队”；同时，帮助更多的非国有企业向政府寻求优惠政策，主管机关的一些干部则私下充当它们的“经纪人”，这里“帮助”的目的绝非真心为非国有企业服务，而是意在获取巨大好处。由于同企业接触过多，利益结合过于紧密，所谓“主管机关”，一方面以“加强管理”为名发布无尽的管理条例，设置表面障碍，难为企业，索取好处；一方面私下里又协助愿者上钩的企业“绕道而行”，另获一笔额外收益。在这种场合，所谓“行政主管机关”在性质上已经蜕变，与其说是宏观管理部门，不如说是一个企业的总部。原来意义上的政企不分已经蜕变为政企勾结的新的私利主体。参见杨帆：《部门利益恶性膨胀种种》，载《南方周末》1998年2月13日第3版。
6.通过立法“给自己授权”，将部门利益合法化。
行政权力对于法制的干扰，在执法方面主要是地方保护主义，而在立法方面则主要是部门保护主义。中国现阶段的立法任务极为繁重，而部门行政权力又十分强大，大有离开它一事无成的味道，立法也很难例外。于是，全国、地方人大立法往往通过行政主管机关来起草，正式法律又常常需要大量行政法规加以具体化，法律几乎陷于行政机关里里外外的包围之中，行政主管机关有足够的机会将部门利益巧妙塞入各项法律和法规。因此，部门参与立法设计的积极性历来十分高涨，并常常出现部门之间为争夺立法参与机会而发生的种种不快。针对立法过程中的“行政垄断”(包办)，社会各界多有异议。在1998年3月全国政协九届一次会议上，来自工商联的委员提出建议，要求加强经济立法的开放性和民主性，在立法过程中，要多倾听法律保护主体的意见，使法律能反映客观规律。建议强调，要克服立法中的部门倾向，使法律更加公正、公平和完善，经济立法应鼓励商会、协会等中介组织在市场经济中发挥积极的作用。参见《中国市场经济报》1998年3月30日第2版。
7.行政化垄断善于自我修复、不断扩张。
行政化垄断的最新动向有二个：一是自我修复；二是不断扩张。所谓自我修复，是指在已经被弱化的领域，重新强化，向行政化垄断回归。1993年3月八届人大极其有限的机构改革中，原纺织工业部和轻工业部分别改组为纺织总会和轻工总会，意在精简机构、转变职能，方向是正确的。但是，由于中国行政管理机关在总体上的“十分强大”，在缺乏整体变革的环境下，“两总会”犹如“孤岛”，上下左右的“关系”顿时显得复杂起来，不那么“顺畅”、“协调”了。“总会”在中国得不到认同。据纺织系统的解释，“部”改“会”后基本没有什么实质性变化，行业管理和服务没有完全到位。不仅如此，反而带来了意想不到的新麻烦。例如，因不能代表政府，对外工作受到影响；身份(名份)变了，作为国务院事业单位，在地方上不再具有权威性，工作难以展开；部改会后，整个行业管理体系开始混乱，各地“纺织厅”、“总会”、“公司”并行，不再相互“对口”。参见《中华工商时报》1998年3月9日第3版。这种情况显示，失去政府色彩，行业管理就难以到位；上下左右口径不对，转化、强化服务职能就行不通，可见中国现阶段行政力量依然是“强大的主导”。于是，这两个“总会”不得不重新恢复为政府机关性质，在1998年3月九届人大机构改革方案中定位于“国家局”，隶属于国家经贸委。重要的是实质内容而不在于名称的变换。在新格局下，如果职能不能切实转变，则行政化垄断就不可能剔除。
所谓不断扩张，是指行政化垄断的直接控制，向以往不曾覆盖的领域“进军”。在这方面，山东省青岛市“敢为天下先”。某报称，今年年初，“山东青岛市委市政府为加大个体私营经济发展力度，将刚刚成立不久的市个体私营经济管理办公室更名为市个体私营经济发展局。这个政府管理机构在全国各大城市中尚属首家。这个隶属于市工商局的副局级部门，囊括了所有有关个体私营经济发展、监管、服务的职能，下暂设综合处、注册登记处和监督指导处。与此同时，青岛地区的平度、胶州、胶南市也成立了相应组织，其他市、区也在酝酿成立。这是一条“好消息”还是“坏消息”？回答是：它是一则误被当作正面报道的“坏消息”。因为时隔不久，四川省采取了完全相反的举措。《中华工商时报》的一条消息称：“针对一些地方沿袭计划经济体制下的做法，成立‘民营企业管理局’之类的机构，极大地限制了民营企业健康发展的情况，近日，四川省机构编制委员会发出紧急通知，禁止成立民营企业管理机构。通知指出，成立民营企业管理机构不仅给民营企业增加了新的管理部门，增加了生产成本，而且不符合市场经济和行政管理体制改革的方向，势必制约民营经济的健康发展。通知要求，各级人民政府一律不得设立‘民营企业管理局’之类的机构，凡是已经建立的，必须尽快予以撤销；凡是准备设立类似机构的，一律不予审批。通知强调，要发挥工商联民间商会的作用，各级政府要帮助和支持工商联做好包括民营企业在内的非公有制人士的工作，民营企业发展中遇到的困难和问题，要由各地工商联负责协调；各地工商联要依法保护非公有制经济人士的合法权益，协助政府对民营企业进行管理。”该报为此以《刹住惯性》为题配发短评指出：“‘民营企业管理局’是新设立的管理机构，说明民营企业以前是没有机构管的(准确地讲，应是没有专门机构管的。——引者注)。如今，到了非要设个机构管理的地步，说明民营企业已壮大到了一定的程度。以上两句话合起来，自然地推导出一层新的意思：既然民营企业是在没有机构管理的条件下成长起来的，而且成长得非常好，那么，她长大了，为什么非要设个机构将她再管起来呢？相比之下，国有企业是一直被管着的。管的结果，有目共睹，被迫走上了改革之路。在对国有企业实施简政放权、抓大放小的今天，难道还要使本以生机勃勃的民营企业重蹈国有企业的覆辙吗？惯性不刹不止。四川省对设立‘民营企业管理局’的做法，看得准，刹得快，不能不说是该省民营企业的一大幸事。”参见《中华工商时报》1998年4月10日第1版。
山东省青岛市的做法显然出自短评所批评的思维惯性，是习惯成自然而“情不自禁”的产物，是旧的行政化垄断向新机制侵蚀、扩张的典型，理所当然遭到抵制。
8.运用行政垄断制造贸易摩擦。
在中国，许多事情都是被地方、部门行政主管机关运用行政垄断权力而搞乱的。制造贸易摩擦就属于家常便饭的一类。
垄断偏爱短缺，短缺能为垄断者带来利益。垄断势力从来不怕“东西少”，即使在供过于求的买方市场，也要千方百计人为操纵、“制造”出一个可供自己支配的“短缺”局面来(局部卖方市场)。对垄断，特别是行政垄断，东西少是大好事，“东西少了我怕什么？！东西少时，我权力大得很，办法多得很，因为会有更多的人、更多的单位有求于我”。这是80年代某些官员的自白，也对今天继续留恋权力，不肯放权者作了最令人叹服、令人信服的解释。
短缺产品是行政化垄断的天然的物质基础，借此衍生出的垄断，是依托资源优势，霸占财路。90年代初，为使地方经济优势在宏观上尽可能得到优化配置，中央政府对诸如皮棉、蚕茧等当时紧俏农产品仍不得不实行统一计划和价格调控。但是，众多产区行政机关为了地方利益最大化，总是以各种借口，对外阜企业，在统一价格之外实行“价外加价”，作为组织原料供应的地方保护价。无论调入原料的外地加工企业能否承受，都得确保产区“保护价”的兑现。这种行政化的地方价格垄断使各地大型加工企业经济效益受到极大抑制，无力参与市场竞争。与此同时，当地小企业却拥有本地的“低价政策”保护，高物耗、低水平生产，导致资源的极大浪费。更有甚者，有的地方行政机关利用短缺走势，指令本地企业大量向农民收购，垄断货源，囤积居奇，同时以高价对外地销售。
产区同销区之间的市场封锁和贸易垄断，常常给自己招致意想不到反报复恶果。例如，湖南、广东两省历来是大米产区和销区的关系。由于粮源一度偏紧，湖南曾垄断粮源卡广东，广东无奈，转向其他省份购买并自行组织大米进口。此后，粮情突变，产区过剩积压，销区广东则对湖南施以报复，少买甚至拒买湖南粮。而省际贸易摩擦从来都有“升级”之势，此时此项贸易垄断会导致对方在彼时彼项实行报复，于是以行政垄断对行政垄断的省际贸易摩擦便会无休无止。总的结果是资源配置都日趋“劣化”，除极少数垄断者外，双方民众的利益都受到了损害。
综上所述，中国特有的行政化垄断名目繁多，危害极大，而剔除行政化垄断的难度更不可低估。日本一家报纸就此载文指出：“这种艰巨性体现在各利益集团的抵抗，而官僚集团是最大的利益集团。其对改革的抵抗性也就更大。至今为止，中国的改革一直无法通过官僚机构这一大‘关’。”见日本《时报》1998年1月20日。从反垄断的角度理解，改革的阻力来自条块式利益集团的抵抗。而行政性垄断是对市场秩序的最大威胁，依它特有的“来头”和“背景”，足以击败市场上的任何对手。由于行政化垄断势力的侵入，在很大程度上使中国的市场状态发生了变异，即市场交易中被不断营造、复制和异化出某种非市场因素，从形式上看，似乎很像普通的商品交易，但骨子里从不是按照效率、公开、公正、公平的市场原则行事。于是，市场本应具有的资源高效配置功能和公平竞争环境受到损害和削弱，有限资源不再按照效率原则，而是按垄断市场的“权力网”来配置。故此，恰恰是行政化垄断限制了中国规模经济的健康成长，阻碍了竞争力的普遍提高，因而反行政性垄断是中国的当务之急，是从根本上规范市场秩序的最大举措。这不仅是深化改革、培育国内市场的需要，也是中国与国际接轨，尽快加入世界贸易组织的客观要求。行政化垄断极大地增加了市场“游戏规则”的主观随意性，降低了市场竞争的透明度，因而与市场经济惯例是格格不入的。国际市场经济大环境不会长期同一个充满行政化垄断的国家打交道，长此以往，只会继续增加中国进入WTO的难度。
三、中国反垄断的特殊对策
迄今为止，中国反垄断问题特别是本报告的主题反行政化垄断的重要性和紧迫性问题，不仅远没有受到应有的重视，而且由于受到“反垄断超前论”、“行政垄断淡化论”和“垄断有理论”等观点的影响，反垄断的决心明显不足，态度不够坚决，行动更是迟缓、软弱。这里提到的“三论”，并未见诸文字，只是若隐若现地存在于讨论会和文章的“空隙”中，稍作解释，就不难感到它们的存在和影响。
“反垄断超前论”认为，中国市场体系发育水平和经济集中度太低，当前的主题是反欺诈、阻止恶性竞争，至于反垄断只能是以后的事。
“行政垄断淡化论”认为，谈反垄断是必要的，但不必过于突出强调反行政化垄断，否则会使现阶段的政府行为受到过多的约束，妨碍自上而下由政府推动的改革进程，使政府在今后的改革中处于尴尬境地。
“垄断有理论”认为，中国不能笼统地反垄断，因为当前突出的问题不是垄断过度，而是垄断不足，只有进一步扶持垄断势力，才会推动中国规模经济的快速成长。
对这些似是而非的观点和主张，只能另辟文字专门评价，这里首先需要指出的是，“三论”的影响不可小视。中国的《反垄断法》酝酿多年，迟迟不能出台，虽几易其稿，均对反行政化垄断问题轻描淡写，多有保留，惟恐给今后的政府行为带来诸多不便。根据目前这种状况，有必要更具针对性地提出反垄断、反行政化垄断的特殊对策。
根据前文的分析，中国反垄断对策的核心取向是：建立有自己特色的竞争政策含义和概念；基于竞争政策之上的反垄断立法，目标要明确，简要来说，应是三句话，即行政化垄断要剔除，经济垄断要限制，规模经济要培育。
实现这一基本目标，需要紧紧抓住三大主题：
第一，解决反垄断与规模经济的矛盾。解决的关键是把握“度”，例如，在产业产品结构调整过程中，要实行适度集中政策，鼓励按照市场原则，促进企业的规模经济成长；对经济性垄断的限制实行适度容忍政策，即讲求容忍度，避免简单化地在反垄断过程中损害规模经济成长。为了实现既能有效限制垄断，又能加快促进规模经济的双重目标，建议反垄断要采取“盯住行为，放宽结构”的灵活政策，即按照前文中产业组织理论的思路，判定是否发生垄断的标准不是看企业拥有了多大的市场份额，而是看其是否存在操纵市场的共谋行为，只要没有“行为嫌疑”，对企业规模及其拥有的产品市场占有率就应尽可能“放宽政策”予以鼓励。同时，注意研究界定行业组织自律和行业垄断的区别，行业组织协议定价和操纵价格的区别，制止重复建设和阻止企业正当准入的区别。
第二，将反垄断的最主要的注意力放在消除行政化垄断上，特别要紧密结合中央和地方的政府机构改革、职能转变和反腐败，坚决剔除行政性垄断。改变立法过于依赖行政机关的状况，同时归并执法部门和政府机构，改变20年来对行政垄断的回避和拖延的政策。值得再次指出的是，放任行政垄断的真正原因是过于迁就几十年来形成的官本位既得利益，因此反垄断法应当及早出台，反垄断法不仅不应回避行政化垄断，而且要将此作为立法的主要调整对象，并在条文内容上作出详细的、不致产生歧义的明确规定，以法律手段切实保障中国的经济增长、经济活力、技术进步和竞争能力。要同时调整各级政府机关的审批权限，清理审批项目，割断部门、行业、地方的机构、人员膨胀与行政化垄断得以强化之间存在着的互为因果的内在联系。
第三，加快发展名副其实的、非官方的民间协会、商会等社团组织。在机构改革和经济行政化趋势减弱的同时，为避免出现运行机制“真空”，要同时大力发展城市和乡村的民间经济组织，不失时机地全面提高市场经济的组织化程度。正是由于行政化力量的无处不在和过于强大，中国民间性质的经济组织几乎没有机会得到像样的发育和生存空间，这一点应是今后反垄断、促竞争、建秩序过程中着力解决的重大问题。
围绕反垄断三大主题的具体政策建议如下：
1.为维护正常的市场秩序，突出反行政化垄断的特殊内容，中国必须建立系统完整、符合体制转轨期间需要的“竞争政策”的概念，以便为反垄断立法和执法，协调各项经济政策，提供坚实的理论依据和法律、政策依据。
(1)要确认竞争政策的基础地位和法律地位。自实行经济改革以来，中国虽然突出强调了开展市场竞争的重要性和必要性，并且就如何保护公平竞争、反对不正当竞争做出了广泛的努力和探索，直至在1993年9月公布了《中华人民共和国反不正当竞争法》。但是，市场秩序和市场竞争问题，特别是反行政化垄断的问题，还远未被作为市场经济最基本的问题来加以对待，竞争政策更没有成为一项基本国策，甚至至今还没有建立起有关“竞争政策”的概念，尤其是竞争政策远未得到充分的法律体现。如前所述，竞争政策是规范市场竞争秩序的内在要求，经济当事人包括具有行政化背景的当事人，明显存在对待竞争的双重态度和种种“逃避”行为，这就必然要求制定保护所有当事人正当权益和长远利益的竞争政策，否则市场秩序就无法维持。而这样的竞争政策又通常是或主要是借助一系列立法来加以体现的。此外，作为基本国策，竞争政策还应是制约和协调国家各项宏观经济政策的原则基础。国家财政政策、货币政策、价格政策、产业政策和收入分配政策等等的实施和调整，都要有利于市场竞争和市场秩序的规范化，在原则上都不能与竞争政策相违拗、相抵触。当然，由于市场竞争本身的复杂性和敏感性以及市场发育的阶段性，国家可以在一个时期对竞争政策的目标和重点做出规定并适当调整，例如，在现阶段应以反行政化垄断为主，但是，竞争政策的基本精神及其基础地位却应当是一以贯之、不能摇摆的。再者，竞争政策涵盖的内容非常丰富而广泛，远非目前中国反不正当竞争法所能包容的，特别是行政化垄断者与一般竞争者之间的不平等关系问题，大企业与中小企业的关系问题，行政化垄断和市场化垄断的定性和定量判定问题，适度竞争和规模经济的权衡问题等等，都需要在国家的竞争政策中给出明确的规定和解释，并由相应的立法来保障其稳定性和连续性。因此，中国应该建立起自己“竞争政策”的概念，与市场机制的基础地位相适应，也要确认竞争政策在政策体系中的基础地位，确认体现这一国策的法律在立法体系中的“基本法”地位。显然，已经颁布的反不正当竞争法并不具备这样的地位和功能。目前该项法律仅仅处于《经济合同法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《商标法》、《广告法》等二级甚至三级法律的地位，逻辑从属关系更是模糊。这是一个亟待纠正的误解。而正在酝酿中的反垄断法，在整个经济法律体系中究竟如何定位也同样不十分明确。
(2)经济体制转轨期间要制定符合规模经济和市场竞争要求的适度竞争政策。
目前，中国仍然处于市场经济的初步发展阶段，规模经济不足和低水平无序竞争的局面十分明显，而与成熟的市场经济国家相比，反对市场垄断、限制极少数巨型企业操纵市场的政策指向问题尚不突出。因此，为维护正常的市场秩序，竞争政策的重点主要应当是，依靠市场机制和市场竞争的力量，推动市场化企业的规模经济的成长，特别是利用加工能力盲目发展、基础产业“瓶颈”制约的契机，加速制造业按效率原则的存量资源重组和适度集中，尽快改变大多数产业中遍地长不大的“小老树”现象。在目前阶段，强调规模经济问题，与竞争政策和市场秩序并不矛盾，恰好是竞争政策的题中应有之义，只有这样才能从根本上提高中国工业化进程中在国内外的市场竞争水准和大多数企业的竞争实力，提高民族工业的整体素质，从根本上解决市场秩序混乱的弊端。需要指出，鼓励规模经济，必须是市场竞争的结果而不能是行政撮合的产物，更不可以继续放任行政化垄断势力的滋长和蔓延，否则与竞争政策是相违背的。同时，对规模经济成长中的企业兼并、联合、参股和改变市场份额结构的行为要加以规范，并必须在公开、公正、公平的原则下进行。
(3)为维护正常的市场秩序，竞争政策要有利于国有企业市场化地位的确立。
这些年来，国有企业的改革一直是重点也是难点，这一改革不到位，公平竞争的市场秩序就难以真正建立。原因当然是多方面的，但其中一个重要原因就在于，国有企业特别是大中型企业的超经济职能过多过滥，被条条块块行政化势力操纵过强，始终未能将其当做真正独立的微观经济实体来对待。一个突出表现是，每当宏观政策变动和调整，国有企业总是首当其冲，在“反周期”、“反波动”的政策约束下，总是被动地扮演“稳定”的社会角色而难以主动地按照市场原则发挥本应具有的经济职能。因此，大多数国有企业在市场竞争中通常处于不利地位，且随着一再发生的经济波动和政策调整而每况愈下。笔者认为，稳定连续的竞争政策应当在政策体系中处于主导的和支配的基础地位，并且应当对国有企业和非国有企业同样适用，在经济波动周期中，利益分享和代价分担要市场机会均等。换句话说，占国民生产总值不足百分之四十的国有企业，已不再是经济过热或过冷的主要方面，也不再拥有稳定经济、承担波动代价“主力军”的经济实力和充当政策工具的必要。因此，短期宏观调控政策，特别是经济紧缩政策已经没有理由、也不应该再继续向国有企业倾斜。而一再发生的这类政策倾斜，刚好反映出中国宏观调控体系及其功能还有很大缺陷，调控国有企业多少还有些得心应手，却不熟悉如何间接管理好过去可以“忽略不计”而今天已日益庞大的非国有经济。可以说，短期政策波动和倾斜，阻碍了竞争政策在国有企业和国有经济中的有效实行，这无异于是对许多困境中的国有企业“雪上加霜”，不利于它们正在进行的企业改革和机制转换。当然，国有企业与政府及其竞争政策的复杂关系和矛盾，即使在发达的市场经济国家同样也是普遍存在的，两难甚至多难选择常常成为政府头疼的事。但是，中国面临的主要难题还不是政府与已经市场化了的国有企业之间的关系，而是与尚未得到市场定位、亟待成为市场主体的国有企业的关系。在这种场合，如果说有必要实行政策倾斜，首先需要的恰恰应当是反行政垄断的竞争政策倾斜，而不应是别的“倾斜”。上述在经济波动周期中，实行“利益分享、代价分担”，就是竞争政策和市场秩序的核心，也是公平竞争的前提，国有企业理应在这种机会均等的政策环境和市场环境中，寻找自己的位置，除了凭借竞争实力和市场成就以外，不应再有别的指望，更不能继续求助于行政化垄断的庇护。
2.在体制转轨期间，尤其要强化交易当事人的依法自律意识和法制的权威性，改变对垄断(特别是行政垄断)“事前规范不足，事后惩处不力”的被动局面。与此同时，经济立法要更加突出经济违法后果的社会危害性质。
有关市场交易的经济立法，其目的首先不在于事后的“惩处”，而是事前的规范。这就要以当事人的法制意识和依法自律为基础。在目前体制转轨期间，对行政化垄断的危害认识不足，民众法制观念不强，法盲现象严重，相当一部分人“只知牟利，不知有法”的情况下，广泛宣传和普及经济法规就越是显得重要。但是，这方面的工作受畏难情绪的影响远远没有跟上。要扭转这种局面，就需要花大力气，下大决心，切实从大多数人的工作做起。为此，很有必要在全社会范围内，组织实施深入细致、耐心持久的“普法教育工程”。通过正面教育，完整理解市场经济的含义，提高民众遵纪守法、依法自律的意识，纠正“法不责众”、“违法有利”和心存侥幸的不正确心理，指出行政化垄断等违法交易不仅对公众而且对自己的危害性，创造出良好的有利于公平竞争的市场秩序和市场环境。
与此同时，在事前规范的基础上，强化法律的事后惩处功能和震慑功能，要以此显示出法律不容蔑视、不容践踏的权威性，对敢于以身试法者，违法必究，提高办案效率，决不姑息养奸。否则，只能失信于民，并对市场交易行为的事前规范造成严重的负面影响。在“惩处”方面，目前中国从总体上看，还显得过于宽容，执法不严、处罚过轻、打击不力的现象较为普遍，以权力、人情、金钱干扰执法的现象也严重存在，特别是行政化垄断尚未受到丝毫的法律约束和制裁。这对依法治国和规范市场秩序是非常不利的。
值得借鉴的是，在发达的工业化国家，有关反不正当竞争法和反垄断法在判断违法、犯罪性质和惩处上，通常都规定得较为严厉。例如，联邦德国的《反对限制竞争法》就突出强调限制竞争造成危害的广泛性和社会性，突出限制竞争、经济违法行为的“社会含义”。在该法中，将全部违背此法、破坏经济秩序的经济行为，一律都同时视作“扰乱治安”、破坏社会秩序的行为；情节严重的“处以100万马克以下的罚款”，情节较轻者处以5万马克的“罚款警告”，所有惩处条款都被列在“扰乱治安”的名义之下。前面提到的美国对垄断行为，也不仅视作经济犯罪，同时也认定为刑事犯罪，并施以高额罚款和监禁的严厉处罚。可见，为确保竞争秩序，德国、美国等发达国家对经济违法行为在性质确认上和处罚上都是相当严厉的，而这一点，对维护市场秩序，对人们依法自律和事前规范的作用也是显而易见的。
针对中国目前法制化建设中存在的诸多问题(绝不仅仅限于“打假”不力)，建议要高度重视市场交易中违法行为包括行政化垄断现象的社会危害性，借鉴国外经验，从切实保护公众利益和社会秩序稳定的新视角出发，对已经颁布和今后即将颁布的有关经济立法，进行必要的修改和充实。因为，在很多场合，经济违法、犯罪的后果与扰乱社会治安和侵害公众利益，的确有着极大的相似性和不可分割的直接关系。与此同时，要按国际惯例，将已经出台的《反不正当竞争法》和亟待出台的《反垄断法》提高到经济类一级法律或“基本法”的重要地位，并相应调整其他经济法律法规对该法的逻辑从属关系。
3.为切实贯彻“依法治市”的基本国策，需要尽快改变“九龙治水”、政出多门、各行其是、自乱其制，交叉重复、多有遗漏的市场管理体制。
具体建议是，结合中央、地方的政府机构改革，对原分属各大部委的市场管理职权，进行适当精简裁并，在此基础上创建自身利益超脱、拥有高度权威性的统管各种市场交易行为的高层次协调管理机构，例如，市场综合管理委员会。其职权是，参与立法设计，监督执法机构，重点查处大案要案，突出依法制裁行政化垄断行为，统筹市场建设规划，规范商品市场秩序和规范要素市场秩序并举，实施全民普法教育工程，提高管理者自身素质等等。
4.充分发挥民间协会的自组织作用。
与“还权于企业”相适应，将规范市场秩序的任务，“还权于民间”，改变以往“散沙好治”封建传统观念和政企不分、行政垄断，凡事由政府包办而企业、民众一盘散沙的状况。具体建议是，提高民众、企业、行业的自身素质、自主意识和自我负责精神，对正当权益培养自我保护能力，对市场交易行为培养自我约束能力，增强对经济事务和社会事务的参与意识；弱化行政权力对民间协会组织的过多干预，使之拥有更大的自主活动空间；解除依附关系，创造条件提高协会组织的社会地位和社会影响，允许协会办更多的事情；提高协会的自身素质，加强协会的组织建设，淡化“官办”色彩和行政化、行业化垄断趋向；民间协会要向民间开放，扩大成员来源和经费来源；等等。这些建议的主要根据是，只有按照“还权于民间”的思路，将整顿市场秩序广泛纳入有民间组织的社会监督网和自律组织网的覆盖之下，才能使绝大多数人从旧体制行政化垄断的桎梏中解脱出来，按照不同的利益群体，重新加以有序的组合，才能对市场秩序的混乱“釜底抽薪”，从根本上提高市场运行和市场经济的组织化程度。
5.界定企业边界和市场边界，依法确认市场交易的法人资格。
清理国有工商企业代行的政府管理职能和经营职能，在政企分离的前提下，严格按照《公司法》的规定，坚决清理背景复杂、来路不明的行政化背景的冒牌公司，同时为创建名副其实的有限责任公司和股份有限公司创造条件。国家机构改革之后，由于人员分流所组建的各类公司，必须同原政府机构严格分离、脱钩，并严格限制其利用原有的“关系资源”进行市场交易活动。要坚决防止借机构改革之机，将行政性垄断行为向市场流通领域渗透。
(全文原载于国务院发展研究中心主办《经济工作者学习资料》1998年第68期)