国债是政府建立和完善宏观调控体系，把握经济整体运行走势，推进国有经济布局和结构调整的重要手段。我国目前正处于经济结构战略调整的关键时期，在长期建设国债资金逐步退出一般竞争性领域的同时，“三农问题”、生态建设、西部开发、东北老工业基地改造等内容仍然是长期建设国债资金考虑的重点之列；社会总体发展中需要缓解的公共产品和部分准公共产品“瓶颈”制约的基础设施项目，长期建设国债资金也将会继续关注；与全面建设小康社会紧密相关的重大项目，也必须作为重点进一步加大资金支持的力度。因此，保持一定规模的长期建设国债，应作为今后一段时期内的一项基本国策。
国债资金转为国有资本并履行公共职能的方式，符合市场经济条件下国有资本逐步退出竞争性领域的内在要求，并在保持国有资本规模的情况下，实现国有资本向公共设施与公共服务领域的转移。融入国债资金的国有资本，在国债投资的引导、调控作用下，必然孕育着经济增长的巨大潜力，促进国债项目建设同经济发展的协调平衡。然而，长期建设国债发行规模和转为国有资本的比例，以及按比例确定的国有资本的支出方向，都不是随意和无限制的。探索国债投资转国有资本的模式，必须考虑将这些数值量化为科学准确的预算，并建立与现代市场体系相适应的国债投资预算制度。从最本质的意义上讲，预算就是一种收支计划。因此，一段时期内长期建设国债发行规模及可转国有资本的数额是确定国债投资预算收入的基础。相应地，按比例确定的国有资本额及不同实现形式下国有资本额的投资领域、方式等构成预算支出的内容。在预算编制周期上，要充分重视中长期预算与年度预算相结合，以保持国债投资政策和国有资本管理的一贯性和连续性，最大限度地发挥国债投资转国有资本的宏观调控作用。
一、国债发行规模的中长期预算
中长期预算是市场经济条件下政府调节经济的重要手段和工具。它通常是一个为期5～10年滚动的、具有强约束力的预算总量框架。与年度预算相比，中长期预算能够更好地结合政策与计划的实施，避免年度预算的随意性和短期行为。在国债投资转国有资本模式下，中长期预算一方面应根据社会发展目标和经济结构调整要求进行准确分析和预测，对未来5～10年需要国债投资支持的资金缺口有一个科学的量化指标，并确定长期建设国债发行规模。另一方面，结合国家的产业政策和国有资本增量管理，中长期预算应较为清晰地预测定位国债发行规模转国有资本的比例、支付进度及国有资本在不同领域和行业的增减情况，确保跨年度政策的稳定实施。
1.长期建设国债发行规模的依据
国债作为一种经济信用行为，其规模的扩张必然存在一个合理的适度问题，以确保国债经济活动整体效益的最佳发挥。我国目前正处于财政政策的转型时期，“在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待”的政策基调已经非常明晰。因此，应综合考虑多方面因素，合理确定长期建设国债的发行规模。
第一，发行规模应以宏观经济形势变化为指导。一国宏观经济的景气程度与国债发行规模有较为密切的关系。根据经济形势的变化，审时度势，对国债发行规模有一个整体的判断，这对于宏观经济保持稳定和发展具有极为重要的意义。1998年开始，我国实施了以增发长期建设国债并以国债投资为主要内容的积极财政政策，7年间累计发行长期建设国债9 100亿元，拉动形成的投资总规模为5万亿元左右。“随着2003年国民经济终于走过由相对低迷向稳定高涨的拐点，GDP增长速度跨入9%以上的区间，人们对于投资过旺、经济偏热的关注迅速上升”《贾康解读稳健财政政策》，载《上海证券报》，2004年12月3日。可见，我国经济已进入新一轮快速增长期，宏观经济政策的调整变化成为必然，为抑制投资过热、降低政府债务风险和银行信贷膨胀，适当控制和减少财政赤字和长期建设国债发行规模也成为必要。
第二，发行规模应以经济健康运行需要为前提。根据实践经验，确定长期建设国债发行规模，应以经济健康运行所需要的国债投资规模为前提。此外，对经济运行薄弱环节的持续投入、推动区域协调发展及结构调整等社会发展的相关需要也是影响长期建设国债发行规模确定的重要因素。从我国所处的发展阶段来看，国内外形势还存在不少不确定因素，经济运行中还存在着许多薄弱环节，结构调整与产业升级要求迫切。因此，保持今后一段时期内适度的长期建设国债规模十分必要，既能保证国债投资对经济的支撑作用和在建国债项目后续建设资金的需求，又有利于全面落实科学发展观，建立对农业、社会保障、教育和公共卫生等领域经常性投入的长效机制，维护经济的持续稳定健康发展。
第三，发行规模应以宏观经济指标限度为条件。国债发行量的大小不但要受到各种外部客观经济因素的制约，其规模的大小还要结合整个宏观经济相对指标数值进行比较。国际上普遍认为，衡量一个国家发行国债最可靠的方法是根据这个国家的实际人均GDP。“从长期看，政府举债限度的波动与国民生产总值的变化存在着较高的相关性，两者之间成正比走势”刘邦驰等著：《中国强大财政建设导论》，经济科学出版社2002年版，第179、180页。同时，国债发行规模是否适度，国际上通常以国债依存度、国债偿债率和国债负担率等指标进行衡量。因此，从财政预算角度考虑，长期建设国债的发行规模，应是在满足既定的基本赤字率和债务率上限的前提下，当年可能发行的最大规模。其发行数量必须从实际需要、清偿能力和债务风险等多方面综合考虑，才能得出相对合理、切合实际的数量限度。
可见，制约国债发行规模的因素是多方面的，一段时期内实际发行的长期建设国债规模，一般是各种因素综合考虑和平衡的结果。在中长期预算中，应对未来5～10年影响长期建设国债发行规模的各种因素进行准确分析和预测，以确定需要国债投资支持的资金缺口，相应确定长期建设国债的发行规模。
2.国债发行规模的计划及预算
预算的出发点是中长期宏观经济规划，即基于现实假设对未来5～10年宏观经济的预测，并以此构造预算框架。确定长期建设国债发行规模，同样要充分估计我国经济形势的新变化和宏观调控的新需要。一般来说，财政政策的逐步调整，在某种程度上体现于国债规模的大小。但从今后长期趋势看，我国经济转型时期的不确定因素增加，建设小康社会的任务繁重，作为国家宏观调控政策重要组成部分的国债政策必须兼顾当前和长远。因此，稳健财政政策下国债投资仍是保持经济增长不可或缺的组成，短时期内国债规模不会大幅度缩减，更不会戛然而止。长期建设国债将在保持一定规模的前提下，酌情调减其绝对数量，在投资方向、重点、结构与投资方式相应调整的同时，保持对国民经济关键领域的支持力度，保持财政政策的连续性。
在对整个宏观经济进行规划的基础上，参照以往长期建设国债发行的规律，并充分估计各种因素对国债投资的影响，对中长期框架内需要国债投资支持的资金缺口有一个科学的量化指标，制定长期建设国债发行的中长期滚动预算。目前，我国利用国债资金兴建的不少项目仍然处于建设之中，据统计，完成这些在建工程所需要的后续资金还要5 000～6 000亿元《财政政策趋于稳健个人所得税驶至敏感地带》，载《每日科技信息》，2004年第245期。剩余工作量较大，且国债投资项目多为建设周期长、投资大的基础设施项目，这些项目的顺利实施需要长期建设国债资金的继续支持。然而必须看到，目前的国债建设项目是可以通过改革国债投资体制，吸引社会资金，通过实行“多元化投资、企业化管理、市场化运作”的模式来继续完成的。本文所探讨的国债投资转国有资本模式，可对国债在建项目采用市场化管理手段，引入社会资金以填补后续工程建设资金的缺口。这一方面能够克服现有国债投资体制的弊端，另一方面也可以适度缓解多年来国债大量发行的副效应，使在稳健的财政政策下保证国债项目顺利实施并同时消减长期建设国债发行的绝对数量成为可能。
为了更清晰地阐述国债投资转国有资本模式的预算管理，综合以上分析，不妨对未来5年内的长期建设国债发行规模进行粗略预测，编制一个假设的预算，并在此假设的基础上，继续深入探讨该模式下预算管理的内容。
二、国债投资转国有资本的中长期预算
建立长期建设国债发行规模的中长期预算框架后，就转入国债投资转国有资本预算管理的核心问题，即发行的长期建设国债中有多少以转为国有资本的形式进行国债投资，多少以其他方式进行。相应地，按比例确定的国有资本在国债投资不同领域的使用安排也是中长期预算重点考虑的内容。
1.发行规模转国有资本的比例
编制国债投资转国有资本的中长期预算，首先应明确未来5～10年需要国债投资支持的资金缺口。在以往国债投资的实践中，所谓的“国债项目资金”，并不单纯指国债资金，很多国债项目的资金来源都是含国债资金的建设资金，另外包含地方政府和银行提供的配套资金部分。因此，在国债投资转国有资本模式下，应对减少的配套资金进行充分估计，并对引入的社会资本进行科学的测评，使得在此基础上规划的长期建设国债发行规模，既能满足中长期预算年度内国债投资的资金需求，又避免对当前的宏观调控形势造成压力。
当然，预算中长期建设国债的发行规模，并不一定完全对应国债投资转为国有资本的数额，预算的主要任务就是确定发行规模转为国有资本的比例。在这种模式的探索实施阶段，不宜将长期建设国债发行规模的全部转为国有资本，可采取逐步深入的办法，分阶段扩大比例，直至完全实施。
继续前面的假设，若2006～2010年长期建设国债的发行规模已经确定，那么可在此基础上对发行规模转国有资本的比例进行中长期规划，
在政策实施过程中，对国债投资转国有资本模式的经验教训要及时总结及时改进，以便相应调整发行规模转国有资本的比例，最大限度地降低国债投资转国有资本的风险。
2.按比例确定的国有资本额的预算
从预算支出的角度来看，国债投资转国有资本中长期预算的编制，必须明确按发行比例确定的国有资本的具体数额，并对国债资金转为国有资本的进度及国有资本在不同领域和行业的分配比例实现“粗线条”的规划。
第一，在确定了长期建设国债发行规模转国有资本的比例后，并不意味着这部分国有资本会一次到位。国债资金转为国有资本的支付进度与国债发行时间表是密切相关的。当注入的国有资本规模不大且风险较小时，可一次转为国有资本；若国债项目资金需求大、建设周期长，可按国债发行的周期逐步转为国有资本。另外，为谨慎起见，分次转为国有资本并对其运营进行观察，可决定是否要继续增加投入。总之，预算框架内所规划的比例，是分次转为国有资本的总和。
第二，国债投资的支出方向是政府有计划地组合资源配置、促进经济结构优化的手段。国家通过发行国债将社会闲置资金集中安排，实际是政府对GDP的再分配和对社会资源配置格局的调整。政府将这部分资金用于不同方向，将对经济结构产生不同的重要影响。因此，国债投资转国有资本的预算，应根据现阶段我国经济结构调整的要求，对国有资本在不同行业、领域和地区的分配比例细致规划，加强薄弱环节，支持国有资本更多地履行公共职能。
就行业分布而言，以往无论是中央国债投资还是地方所上的国债投资项目，都主要集中在基础设施行业和领域，注重对大型“硬件”基础设施的投入。在国债投资转国有资本预算管理中，要充分强化国债形成的国有资本在公共服务领域的职能，拓宽国债投资的范围和力度，注重对各项“软件”设施的支持，加大对基础教育、公共卫生体系、公检法司、生态建设和环境保护等方面的投入。
就产业和地区分布而言，必须从宏观上统筹兼顾，针对不同地区的不同发展情况，选择不同的国债项目，合理安排国有资本的分布结构。东部地区基础设施相对完善，国债投资应重点用于支持企业技术创新；对欠发达的中西部地区，应首先保证基础设施建设所需的投资；在东北老工业地区，要加大对企业技改、产业结构升级等的支持力度，促进投资环境的逐步完善。
就城乡分布而言，国债投资形成的国有资本应充分重视农村和农业的投入。以解决“三农”问题为核心，加大对农村基础设施、农村基础教育、公共卫生医疗体系及设施建设的支持力度，支持粮食生产，在总体规模、数量上要保持向农村欠发达地区倾斜。
三、国债投资转国有资本的年度预算
在中长期框架下，年度预算大致表现为中长期预算的分解，中长期预算的第一个规划年度一般会与当年的年度预算一致。随着政府在未来年度政策的变化，年度预算也会随之进行相应调整。国债投资转国有资本的预算，是中长期预算与年度预算的结合，既有较强的前瞻性，又有年度内的具体分解，可充分发挥国债投资预算的宏观调控作用。
1.不同实现形式下国有资本额的分配比例
与中长期预算相比，年度预算更侧重于国债投资转国有资本在不同形式下的分配比例。年度内安排的国债资金有多少转为国有独资公司的国有资本，多少转为国有控股公司的国有资本，多少以先转负债再转股的方式进行，这在很大程度上由国债投资项目所在的领域、行业和项目的重要性决定。
一般来说，国债投资的重大工程，如西气东输、西电东送、青藏铁路建设以及涉及国家安全的项目，不仅关系到国债投资地区的发展全局，也关系到整个国家的协调发展，因此这类项目最好采用转为国有独资公司的国有资本进行投资，可确保在国债投资决策等重大事宜上政府能拥有绝对的控制力。相应地，对于城市交通、污水垃圾处理、供水、供气、供热等国债投资项目，则要积极吸引社会资金的参与，努力实现以转为国有控股公司的国有资本形式进行投资。这类国债项目往往工程量大、建设周期长、投资额大，是私人或企业不愿或无力投资的领域。因此，应由政府提供社会资本参与的平台，通过实行“多元化投资、企业化管理、市场化运作”模式来实现国债投资的放大作用。国债投资转国有资本的第三种实现形式，即先转公司长期负债再转股，也应主要用于社会资本适合参与的领域。在现代企业制度逐步建立的过程中，许多企业还没有真正实现规范的公司治理结构。因此，第三种形式在某种程度上实现了一种过渡，在国债投资进行的过程中，逐步将长期负债融入公司的股权结构，最终形成国有资本的控制力。
以2006年为例编制国债投资转国有资本的年度预算。根据前面的假设，已知中长期预算中2006年长期建设国债发行规模为800亿元，转为国有资本的比例为50%。因此，国债投资转国有资本的年度预算额为400亿元。以此为基础，年度预算根据国家规划的国债投资项目所在行业和领域的不同，确定不同实现形式下国有资本额的分配比例。
2.按比例确定的国有资本额的预算
在确定了国债资金转国有资本在不同实现形式下的年度具体预算额后，对这部分国债转国有资本的支付进度以及每一实现形式下国有资本的行业分布仍要进行细致的预算。当然，在中长期预算框架内，年度预算的核心就是确定不同实现形式下国有资本的分配比例，至于行业分布预算，在年度上更多只是表现为中长期预算的分解。因此，中长期预算与年度预算需要互相结合，互为参照和基础，才能建立既合理又完整的国债资金转国有资本预算体系。
经济体制改革的深化要求提高全社会的资源配置效率，而国债投资转国有资本预算正是促进资源有序流动的重要载体。根据国家的发展规划和产业政策，配合国有资本管理的具体精神，“逐步将国有资本集中在涉及国家安全、自然垄断和公共服务等领域，退出更适于非公有制成分发展的领域”。在预算体系上，注重中长期预算与年度预算的结合统一，既能构建未来5～10年度国有资本履行公共职能的主要行业、领域和地区分布的大体框架，又能较为清晰地预测定位不同实现形式下国有资本的具体投向。可以说，国债投资转国有资本预算是连接国家中长期发展规划和国债投资政策的纽带，是国有资本在公共领域投入的具体化、数量化。
总之，在目前财政政策趋于稳健、国债投资体制面临改革的重要时期，积极探索国债投资转国有资本模式，并相应建立与现代市场体系相适应的国债投资预算制度，将有利于加强国债资金以国有资本的形式对社会经济的宏观控制力，进而推动社会资本的有序发展，共同建立公平的市场经济秩序。