一、行政概念的提出
行政作为一种管理活动与管理职能人们早已司空见惯。然而，行政作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则得益于在国家活动领域中将政治与行政做出区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。
对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了行政学的传统。威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”；与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属“国家意志的执行”。古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；“政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动”。此后，魏洛毕提出的“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”就是沿袭了这一思路。由于“两分法”是从宏观的国家权力结构及其功能分配的角度去理解和界定行政，因而被称为政治行政观。
行政概念的另一种解释得益于科学管理运动的兴起。进入 20世纪以后，西方工商企业界掀起了一场轰轰烈烈的科学管理运动。对科学管理运动做出重要贡献的是泰罗和法约尔。泰罗的名著《科学管理原理》（1911）和法约尔的名著《工业管理和一般管理》（1916），被公认为科学管理运动的代表作。他们的基本思想是，把企业活动中与计划、组织、人事、指挥相关的行政性活动与其他业务性活动区分开来，并围绕前者设定（行政）管理职责，探求科学管理的原则、方法和手段，以取代旧有的经验式管理，从而实现提高效率，增加利润的目的。泰罗对标准动作、标准时间、标准条件、标准工资的研究，以及法约尔对管理过程五要素（计划、组织、指挥、协调、控制）的概括都是其直接成果。
调、监督与财务等手段，以完成政府和公共团体的任务”。抽象掉表述上的差别，诸多管理行政观的观点的共同点是把行政理解为一个极为具体而广泛的运作过程，侧重于行政活动中的技术、方法、程序和手段，最大限度地寻求“技术的合理性”和工具的“合理性”，这样一种思路拓宽了对行政的理解，行政概念的外延也扩展到政府公共权力机关以外的工商企业和其他社会组织。
无论是政治行政观，还是管理行政观，在理论上远非清晰无误，在实践上也远非切实可行。可贵的是，它们恰好反映了19世纪末20世纪初社会变革所提出的重要问题，这就是国家公共职能的强化以及科学化问题。
在很长时期内，国家的职能被理解为处置内部纷争和国际纷争，而很少涉及组织社会生活、维护社会秩序、提供社会保障等公共职能。被奉为经典的“三权分立”理论是这样来规定国家权力的：“（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废除已制定的法律。根据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，防御侵略；依据第三种权力，他们惩罚或裁决私人诉讼。”对国家权力的这种规定隐含着对国家职能的基本理解。它重视的仅仅是国家的政治职能，基本不涉及公共职能。然而，18世纪60年代以来的工业化进程带来了大量诸如失业、贫困、灾荒、公共教育、人身安全、关税壁垒等社会性问题，这些问题往往涉及不同阶级、不同阶层之间的共同利益，单靠立法、司法程序去解决显然力不从心。必须在立法的框架下，通过有效的社会管理才有望消解问题，使国家政权稳定持续下去。政治与行政两分法实际上顺应了这种需要，它强调行政的“非政治性”和行政的“执行”职能，强调行政关注“个别而细微的事项”，强调执行法律比制定法律困难，在一定程度上反映了强化国家公共职能和改革政府管理，提高政府效率的呼声。而管理行政观则从行政的技术、程序和方法的层面，为之提出可操作的理性化、科学化的途径。
二、简析政治行政观和管理行政观
政治行政观和管理行政观的提出，奠定了行政学的学科基础，但是两者又都有各自的偏颇之处。
就“两分法”的政治行政观而言，它强调行政活动主要是执行政策，指出其执行性特点，这对于把行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科无疑有着积极意义。但是，它的明显缺陷是把行政看作不参与制定政策，不参与政治过程的非政治化的中性活动，包含着否定行政活动的价值取向的倾向。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。”两分法之所以排除掉行政中的政治因素，主张行政的价值中立，是有其背景的。主要是为了扭转美国当时存在的政党分肥制造成的政治动荡、政治腐败的管理形式，以保证政府工作的稳定性、连续性和政治的清明。然而，随着社会实践的发展，“行政中立”观点的偏颇日趋暴露出来。进入20世纪后，国家权力的重心发生转移，出现了所谓的“行政国家”现象，政府的权力迅速扩张并延伸和介入到立法与司法领域，“委托立法权”和“委托司法权”的出现表明，人类进入行政权统治的时代。20世纪20年代到30年代，在西方社会面临经济危机带来灭顶之灾的情况下，政府为解救经济危机，开始运用政策手段大规模干预经济和社会生活，政治与行政的关系越来越密切。“两分法”的局限性也愈来愈明显，它不能解释变化和发展着的公共管理的现实情况。
此外，就国家功能的划分和运转的实际来分析，政治行政观也是有偏颇的。在国家的运转中，国家权力机构功能分化、职责相对独立既是民主进步的产物，也是政治文明的结果。立法机构作为公民意志的表达机构，其基本职能是将政治共同体中大量存在的各种要求和利益，通过符合特定国情的选择机制及程序，确定国家政策目标顺序，并通过政治体制的运转去实现它们。据此不难理解，立法机构作为政治博弈的中心，属全社会价值判断的最高载体，设立立法机构是全社会确定各种利益格局及优先顺序的制度安排。立法机构的工作结果是吸纳来自社会各方面的利益要求，协调和综合相互间冲突的利益，最终向社会输出体现利益格局的价值判断，即以国家的名义和信息的形式昭示社会的总纲领———宪法、法律、政策等。因而，立法机构处于全社会政治领导的地位，立法机构的职责主要在于“议”而不在于“行”。行政机构作为立法机构的执行机构，其职责在于，通过行政决策，将立法机构确立的根本纲领和原则具体化为可操作的政府政策，并通过相应政府机构的运作加以推行和实施，否则，立法的决议只能是纸上谈兵。
据此，行政是政治的分工，是维护特定制度安排和政治过程的一部分，它属于政治过程的后半截，是以实施和操作为特征，因而行政的要害在于“行”而不在于“议”。如果认为行政活动和政治活动等量齐观地接纳政治输入，输出公共政策，从事各种决策，行政与政治的区别也就消失了。
但是，行政并非是一个毫无主动性的、被动的中性活动，在政治过程的政治决策阶段，行政机构要辅助立法机构进行决策，包括提出议案，制定立法草案等，在政策实施阶段，又不可避免地要加入新的价值取向，制定调节利益的各种执行性政策，使政治决策成为可行的行动准则，并通过行政机构的运转加以落实。因此，行政概念只有通过政治概念与利益问题发生联系之后，才获得自身存在的必要性和合理性，也才有了实实在在的内容。
就管理行政观而言，由于强调了行政活动的管理特征，使行政学向着可操作的应用领域发展，其实际意义不容忽视。但是，管理行政观较为突出的问题是，它对行政做纯技术意义的概括，很难揭示与国家活动相关的政治价值因素，也无法将性质不同的政府管理与企业管理以及其他社会组织的管理活动区分开来。因为所有管理活动都有一个提高效率和科学化的问题。基于此，管理行政观视野下的行政概念的外延十分广泛，不仅包括立法机构、司法机构，也包括企业和社团组织等，由此形成了对行政概念的广义理解；而政治行政观对行政概念的界定限于政府的管理活动，因而是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来，企业管理又被称为“私人行政”（PrivateAdministra-tion），以便与政府“公共行政”（PublicAdministration）相对应。
作为行政学基础的“行政”概念主要指向政府的管理活动，尽管政府管理（行政）与企业管理（行政）有着许多相同点，在管理方法和手段上可以相互借鉴，但是，它们毕竟是两类不同性质的组织：政府要以全社会公共利益为目标，企业则是社会中的一个利益质点，以追求“私利”为出发点和目标；政府管理行使的是来自社会的公共权力，企业管理权是来自财产所有者授权的“私权”。政治行政观以及管理行政观的提出，一定程度上触及上述异同，是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础。
综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两个基本点。一方面，行政与政治有着不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立的大框架下，将政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方面，它又以执行、操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的活动过程，通过科学的管理方式和手段实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求。据此，可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容：
第一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理权。
第二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。公共事务涉及社会成员的共同需求，体现的是全社会的公共利益，因而公共事务的实质是公共利益。为了管理国家及社会的公共事务，政府也需要对政府自身事务进行管理。
第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率，但是追求效率是为了更好地服务于公共利益，实现社会的公平、公正的价值取向。
第四，宪法和法律是公共行政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法，必须在法律的框架下对社会与自身的公共事务实施管理。
第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式，制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。