一、国有企业改革的方向与目标
国有企业是我国国民经济的主导和支柱，国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。只有深化国有企业改革，才能提高国有企业的活力和市场竞争力，才能发挥国有企业在发展社会主义社会的生产力，实现社会主义工业化和现代化中的重要作用。
党的十一届三中全会后，国家采取的放权让利、实行多种经营形式、以政策调整为特征的改革，扩大了国有企业的经营自主权，改革了国有企业的一些经营方式，增强了企业的一些活力，为企业进入市场奠定了一定的基础。但是，这种以“放权让利”为主要内容的政策调整是不够的，不少国有企业仍搞得不够活，经营管理仍较差。党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制后，国有企业原有的制度，已不能适应社会主义市场经济发展的要求，必须进一步深化企业改革，建立以公司法人制度为主要内容的现代企业制度，实行制度上的创新。1993 年十四届三中全会明确提出了以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。党的“十五大”报告中指出：“建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。”
1999年9月22日党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出了国有企业改革和发展的主要目标与指导方针。
十五届四中全会提出了到 2010年国有企业改革和发展的目标是：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。这个目标的提出，是从实际出发，正确把握国有企业改革形势和发展阶段的科学抉择。实现这个目标，时间紧迫，任务繁重。我们要立足长远，狠抓当前，把扭亏增盈与制度创新结合，把解决当前困难与促进长远发展结合，为实现国有企业的长远发展打下坚实基础。
今后国有企业改革和发展必须坚持的指导方针是：以公有制为主体，多种所有制经济共同发展；从战略上调整国有经济布局和改组国有企业；改革同改组、改造、加强管理相结合；建立现代企业制度；推进企业科技进步；全面加强企业管理；建立企业优胜劣汰的竞争机制；协调推进各项配套改革；全心全意依靠工人阶级，发挥企业党组织的政治核心作用；推进企业精神文明建设。
“十六大”报告对今后怎样进一步深化国有企业改革作出了具体的部署。
首先，要按照发展社会主义市场经济的要求，继续调整国有经济的布局和结构，推进国有资产合理流动和重组，从总体上增强国有经济的控制力。今后，国有经济和国有资产应当进一步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，而从一般的竞争性行业逐步退出。国有经济只要在带有战略性的高新技术领域、公共产品和服务领域、基础设施、自然垄断领域以及为先进生产力发展增强后劲的基础研究、应用基础研究和涉及国家安全的科研领域，通过市场和政策引导，发展和掌握几百个或千把个具有国际竞争力的大公司、大企业集团和科研单位，就能左右国民经济大局，主导国民经济的发展。而数以万计的国有中小型企业，以及数以千计不能很好发挥自己优势的国有大中型企业，则可按照“三个有利于”的原则，进行资产重组，或通过多种形式放开搞活转制。当然，由于不少企业在进行资产重组或退出市场时，需妥善处理债务和安置职工问题，难度较大，并不是短时间就能解决的。各部门、各地方要从实际出发，根据条件，采取灵活多样形式，抓紧解决，越早解决越主动。
其次，按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。进一步探索国有制的多种有效实现形式，积极采用能够提高国有经济效率的经营方式和组织形式。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。规范的股份制和公司制的基础是投资主体多元化。而目前离这个要求还比较远。2000 年，单一投资主体的国有独资工商企业仍多达 14.5 万户，占全部国有工商企业总户数的75.9%。有关部门统计，到2000 年底，520 家国家重点企业（其中绝大部分是国有企业）有430家进行了公司制改革，其中只有282家企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司，开始形成多元投资主体。同时，投资主体多元化不能只是形式上的，如果一股独大，一家国有股绝对控股（股权占50%以上），那还是一家说了算，很难形成多家投资主体互相制约的局面。而我国目前的情况正是这样。2001年，3.2万户国有控股工商企业国有股占总股本的平均比重就高达63%。我国上市公司股权结构也不合理，一股独大的问题同样很突出。截至2001年 4月底，全国上市公司中第一大股东持股份额占公司总股本超过50%的有 890家，占全部公司总数的79.2%。大股东中国家股东和法人股东占压倒多数，相当一部分法人股东也是国家控股的。而真正的投资主体多元化应是股权相对分散、均衡的，不应一股独大。按照这一要求，今后在对国有大中型企业进行规范的公司制改革时，要尽可能多地吸收非国有资本入股，包括积极吸收外资参与国有企业改组改造，股权占相当比重，这样可以使产权边界更加清晰，企业的行为比较理性。即使是属于国有经济需要控制的重要行业和关键领域，多数也不一定由国有股绝对控股，而可以相对控股，以改善股权结构。少数需保留国有独资或国有股绝对控股的，也要尽可能由多家国有投资公司大体均衡地共同持股，以利于政企分开，持股者相互制约，并形成较合理的治理结构等。在改进公司法人治理结构方面，当前要健全董事会制度，使其真正代表出资人利益，纠正“内部人控制”，切实维护中小股东利益；健全以外派监事为主的监事会制度；健全信息披露制度，不做假账；形成对经营者有效的激励和约束机制等。此外，还要大力推进企业的技术、管理创新，逐步分离企业办社会的职能，强化企业的信息化和现代化管理，从而提高企业的素质。
再次，推进垄断行业改革，积极引入竞争机制。垄断行业是国有经济最集中的领域，推进垄断行业改革，是深化国有企业改革的一个极其重要的方面。电信、铁路、电力、供水、供气等，都属垄断行业。由于这些行业具有自然垄断属性，不易引入市场竞争机制，一个时期以来不少行业同行政垄断相配合，搞高价高收费，为本行业及其职工谋利益，使其收入水平大大高于其他行业，而服务又不够好，老百姓意见很大。世界上一些国家经济发展的经验告诉我们，随着科技进步，不少原来属于自然垄断的行业，都可以引入市场竞争机制或部分引入市场竞争机制，如电力行业可以实行厂网分开，发电厂竞价上网，电信公司可以承租网络开展网上业务等，从而大大提高效率，使消费者受益。当前存在的问题不是因为自然垄断妨碍市场竞争和提高效率，而是在一些一直被认为是自然垄断的行业，有关主管部门运用行政手段，阻挠可以引入的市场竞争，使表面上看是自然垄断，实际上是行政垄断、部门垄断，谋取部门利益，或力图使部门既得利益固化。所以，今后国有企业改革的一个重点，是推进垄断行业改革，尽可能引入市场竞争机制，并逐步放开市场准入，引入外资和国内民间资本，以促进效率的提高和服务的改善。
二、积极推进国有企业的制度、技术和管理创新
企业制度创新、管理创新、技术创新这三类企业创新相互作用和有机联系构成企业生存发展的创新机制，每类企业创新都有其独特的作用机制：（1）企业制度创新为企业管理创新和技术创新提供了制度基础，形成了相应的激励机制。任何企业管理和技术创新活动都需相应的激励机制，而企业制度创新的作用就在于通过改变产权结构为企业管理活动和技术活动提供有效的激励机制；（2）企业管理创新是企业技术创新活动和制度创新的组织管理方面的保证，形成相应的组织管理能力保障机制。现代企业的创新活动是一种有计划、有目的的集体活动，必然面临相应的组织管理问题，没有不断的企业管理创新，逐渐提高企业管理水平，企业的技术创新和成功的制度创新是不可想像的；（3）企业的技术创新为企业制度创新和管理创新提供了物质技术条件，形成了相应的技术能力保障机制。任何创新活动除需有动力因素外，还需有相应的能力保障。技术创新的结果即新产品、新工艺或新方法为企业管理创新和企业制度创新提供了物质技术基础和推动力。
（一）企业制度创新
企业制度创新是企业发展的基础，是企业技术创新、管理创新的基础。随着世界经济一体化、网络化格局的形成，企业只有适时地进行制度创新，才能“趋利避害”，适应不断变化的外部环境，站在发展的前沿。实现企业制度创新就是要建立和完善现代企业制度，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革。实现企业制度创新，建立和完善现代企业制度需要解决以下几个关键问题：
1.产权清晰问题。市场经济条件下，企业不应有行政隶属上级，但必须有出资人。国有资产要通过出资人代表正确行使所有者权能。深入进行政府机构改革，转变政府职能，破除企业与政府的行政隶属关系，构建国有资产投资主体。积极探索国有资产管理的有效形式。
2.企业股权多元化问题。企业股权多元化，有利于发挥国有经济在国民经济中的主导作用，增强国有经济的控制力。国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，通过国有控股和参股企业来实现。企业股权多元化，有利于实现政企分开，转化企业经营机制。企业股权多元化，有利于建立规范的公司法人治理机构。国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。
3.公司法人治理结构问题。这是公司制的核心问题。关键是处理好“老三会”与“新三会”的关系，充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。同时要积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制。
（二）企业技术创新
技术创新指的是与新技术（含新产品、新工艺）的研究开发、生产及其商业化应用有关的经济技术活动。技术创新具有三个鲜明的特征：一是强调市场实现程度和获得商业利益是检验创新成功与否的最终标准；二是强调从新技术的研究开发到首次商业化应用是一个系统工程；三是强调企业是技术创新的主体。在技术进步、经济增长过程中，技术创新有着十分突出的地位。因为科学技术要成为推动经济增长的主要力量，必须从知识形态转化为物质形态，从潜在的生产力转化为现实的生产力。而这一转化，正是在技术创新这一环节中实现的。技术创新实现了经济与技术的结合，因此，技术创新是技术进步的核心，是企业实现可持续发展的基础，是一个国家实现经济持续增长的重要来源。没有技术创新，企业生产的产品或提供的服务就难以适应市场需求结构的变动，企业产品的市场份额就会不断下降，最终被挤出所在产业或市场，直至破产倒闭。一个国家没有技术创新，国民经济的增长便缺乏革新技术的保证和支持，难以实现经济增长方式的有效转变，难以提高本国的国际竞争能力。技术创新是发展生产力和经济增长的动力，它是强国之本，富国之源。
我国是一个发展中国家，经济处于高速增长阶段，产业结构亦正在转型，这一阶段的最大特点就是经济发展对产业技术，特别是其中高新技术的需求十分巨大，而我国目前在产业技术方面自身的供给能力以及对相关引进技术的消化能力显得极为匮乏。因此，我国要实现国民经济持续快速健康发展，必须适应全球产业结构调整的大趋势和国内外市场需求的变化，加快技术进步和产业升级。要以市场为导向，用先进技术改造传统产业，围绕增加品种、改进质量、提高效益和扩大出口，加强现有企业的技术改造；在电子信息、生物工程、新能源、新材料、航空航天、环境保护等新兴产业和高技术产业要占据重要地位，掌握核心技术，占领技术制高点，发挥先导作用。采取有效的政策措施，加大重点行业、重点企业、重点产品的技术改造投入。要形成以企业为中心的技术创新体系，推进产学研结合，促进科技成果向现实生产力转化。
（三）企业管理创新
管理创新是企业制度创新、技术创新的保障。因为无论哪种创新都需要经过企业管理职能逐步实施，都需要经过管理的各个层次具体执行。强化企业管理，提高科学管理水平，是建立现代企业制度的内在要求，也是国有企业扭亏增盈、提高竞争能力的重要途径，必须高度重视和切实加强企业管理工作，从严管理企业，实现管理创新。企业管理创新是一个系统工程，包括管理理念、管理战略、组织架构、人力资源、财务管理的创新等各个方面。国有企业管理创新要重点抓好以下几点：
1.加强企业发展战略研究。企业要适应市场，制定和实施明确的发展战略、技术创新战略和市场营销战略，并根据市场变化适时调整。实行科学决策、民主决策，提高决策水平。搞好风险管理，避免出现大的失误。
2.健全和完善各项规章制度。强化基础工作，彻底改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。建立各级、各个环节的严格责任制度，加强考核和督促检查，确保各项工作有人负责。完善劳动合同制，推行职工全员竞争上岗，严格劳动纪律，严明奖惩，充分发挥职工的积极性和创造性。增强法制意识，依法经营管理。
3.狠抓管理薄弱环节。重点搞好成本管理、资金管理、质量管理。
4.广泛采用现代管理技术、方法和手段。推广先进企业的管理经验，借鉴国外企业现代管理方法。加强现代信息技术的运用，建立灵敏、准确的信息系统。合理设置企业内部管理机构，改变管理机构庞大、管理人员过多的状况。
5.由以物为中心的管理向以人为中心的管理转变。传统的管理方式是以“物”为中心的管理，工人被当作机器系统中的“配件”，这种使人异化为物的管理，不利于劳动者积极性的发挥。随着科学技术的发展，人的因素在经济发展的贡献越来越大，这促使企业管理的中心由物转到人。坚持以人为本是企业管理创新的根本动力。以人为本的管理，是指在企业管理过程中以人为出发点和中心，围绕着激发和调动人的主动性、积极性、创造性展开的，以实现人与企业共同发展的一系列管理活动。
以人为本是一种以人为中心、将人看作是最重要资源的管理理念。由于重视人的因素，从20世纪70年代以来，在西方各国企业管理实践中逐渐形成了企业文化热。企业文化，作为企业管理的一种新观念，是深深植根于企业每个成员头脑中的独特的精神成果和思想观念，是企业的精神文化。企业文化包括企业的经营理念、企业精神、价值观念、行为准则、道德规范、企业形象以及全体员工对企业的责任感，荣誉感等等。企业文化的作用对企业内部而言，是提高企业凝聚力的重要手段，它以企业精神为核心，把企业成员的思想和行为引导到企业所确定的发展目标上来，又通过企业所形成的价值观念、行为准则、道德规范等，对企业成员的思想、行为施以影响、控制。价值观是企业文化的基石。共同的价值观、共同的信念会使企业成员凝聚成一个整体，并在工作中遵守企业的行为准则和道德规范，为实现企业的发展经营目标而拼搏。建设企业文化，充分发挥人的作用，是当今世界企业发展的一种趋势，是经营企业的新思想、新观念。建设企业文化，调动和科学组织广大职工的积极性、智慧和创造力，是现代化管理的高层次选择。
6.企业的经营管理方式要从生产经营型向资本运营型发展。加强资本运营是企业管理创新的关键问题。资本运营是对资本的筹划和管理活动。它包括三种基本方式：实体资本运营，有形资本和无形资本相结合；金融资本运营；产权运营。三者既相互区别又相互联系。现代市场经济的中心问题，在于搞活资本，追求资本所带来的利润更大化、价值更大化和效益更大化，这是市场经济的基本规律。在市场经济条件下，资本进行有效运营可以采用以下方式：股份制改造，推进资产重组；兼并收购，优化资本结构；联合联营，扩大资本规模；资产剥离，盘活资本细胞；资产置换，活化闲置资本；技改投入，激活存量资本；合资合作，实现资本联合；托管运营，促进资本增值；多元经营，扩展资本领域；无形资产运营，盘活有形资产。
三、加强企业中国有资产的管理
深化国有资产管理体制改革，是探索国有制有效实现形式的重要方面，是深化国有企业改革，从总体上增强国有经济的活力、控制力和竞争力迫切需要解决的重大课题，也是今后深化经济体制改革的重大任务。
我国有庞大的国有资产。据财政部统计，截至2001 年底，我国国有资产总量（净值）为109 316.4亿元，高于当年国内生产总值。其中，经营性国有资产总量为73 149.3亿元，占66.9%；非经营性国有资产总量为36 167.1亿元，占33.1%。上述国有资产，分布在全国各地方、各行业的17万多户国有企业中。改革开放以来的实践表明，现行的由中央政府作为国有资产出资人惟一代表，并由多个部门分割行使出资人职能，所谓“五龙治水”的办法，即计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等，难以对全部国有资产有效行使出资人职责，也难以对国有资产全面负责。因此，必须对现行国有资产管理体制进行改革，完善国有资产管理、监督、运营机制。
“十六大”报告对改革国有资产管理体制作出了原则性规定，其主要精神有：
第一，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这与原来的体制有重大区别。一是原来实行的是国家统一所有，分级管理，由国务院代表国家行使所有者职能。而新体制实行的是国家所有，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一。这样做，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。这里说的地方政府，鉴于目前的管理水平，看来以包括省、市（地）两级为宜。二是原来实行的是管资产和管人、管事相分割的体制，容易出现多个部门都可以说自己是所有者的代表，对企业发号施令，而一旦出了问题，又互相推诿，不负责任。新体制实行管资产和管人、管事相结合，权利、义务和责任相平衡，有利于国有资产的保值增值。三是新体制强调法治，要求在总结实践经验的基础上，由国家制定法律法规，一切依法办事。
第二，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。
第三，中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，专司国有资产的管理包括运营和监督。在总结实践经验的基础上，继续探索有效的国有资产经营体制和方式。这几年一些地方创造的三个层次管理的经验，即地方政府成立国资委，专司国有资产的管理和保值增值，下设若干个投资公司和控股公司作为商业性公司，专司国有资产的经营，然后由这些公司对企业控股、参股等，有待于进一步完善，不但要保证国有资产的安全，还要不断提高整个国有资产的运营效率。此外，对少数大型企业可以直接授权经营。当然，这也还要解决出资人如何到位的问题。
第四，实行上述改革，各级政府都要坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，确保企业自主经营、自负盈亏，确保由多元投资主体形成的公司法人财产权不会受到随意干预和损害。特别要防止有的地方政府代表国家对国有资产行使出资人职责后，强化对企业的干预，形成新的政企不分。同时，各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，实现国有资产的保值增值，防止国有资产流失。
四、为国有企业改革和发展创造良好的外部环境
国有企业改革和发展是一个复杂的社会系统工程，需要搞好宏观调控和相关的配套改革。具体包括：（1）保持经济总量基本平衡，促进国民经济持续快速健康发展；（2）继续扩大对外开放，鼓励国有企业合理利用国内外两个市场、两种资源，提高国际竞争力；（3）制止不合理的重复建设。政府要通过制定产业政策和发布信息等方式进行引导，鼓励资金投向技术水平高、产品有市场有效益的项目。加快投融资体制改革，建立投资风险约束机制，严格执行项目资本金制度和项目法人责任制，做到谁决策谁承担责任和风险；（4）发展各类市场，建立全国统一的市场体系，健全市场规则，规范市场行为，维护正常的经济秩序，营造公平竞争的市场环境；（5）健全中介服务体系，规范会计、律师、公证、资产评估、咨询等社会中介机构的行为，真正做到客观、真实、公正；（6）建立健全社会主义市场经济的法律制度。要抓紧制定和完善有关维护市场秩序、实施宏观调控、规范市场主体、健全社会保障等方面的法律法规。加强和改善司法、行政执法和执法监督。依法惩处侵犯企业合法权益的违法犯罪行为。加强社会治安综合治理，为企业生产经营创造良好的社会环境。